II SA/Rz 240/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. we [....] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego -skargę oddala- Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") działając na podstawie art. 138§ 1 pkt.2 w związku z art.144 oraz art.97§1 pkt.4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r., - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz.1257; dalej: "K.p.a.") uchyliło postanowienie Starosty nr [...] z dnia [...] października 2017r., w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2017r., R. B. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą "R. B. Skup i Sprzedaż Złomu Metali Kolorowych. Zakład Betoniarski" w [...] działając poprzez pełnomocnika A.Z. wystąpiła do Starosty [...] z prośbą o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie obiektu zlokalizowanego na działce nr 1857/10, położonej w obrębie nr [...] Miasta L.. Zamierzona działalność polegać miała na prostych, ręcznych działaniach w postaci: tworzenia mieszkanek materiałów o tych samych właściwościach, segregacji i sortowaniu, doczyszczaniu, cięciu/zagęszczaniu oraz przygotowaniu do ponownego użycia. Powodować miała zmianę klasyfikacji odpadów, zmianę charakteru i składu, z ogólnego strumienia wydzielone mają być elementy niepożądane, sortowanie odpadów zmieszanych i w konsekwencji powstanie odpadów o odmiennych kodach. W uzupełnieniu wniosku podano, że intencją wnioskodawcy jest rozpoczęcie działalności (poza instalacjami) polegającej na wstępnym przetwarzaniu odpadów w procesie R12 i R13 w celu przekazania ich do dalszego zagospodarowania, ukierunkowane na przygotowanie odpadów do dalszych procesów przetwarzania bezpieczne dla środowiska, jak i ekonomicznie uzasadnione. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2017r., Starosta [...] opierając się o treść przepisu art.97§1pkt.4 K.p.a. zwiesił postępowanie administracyjne - do czasu uzyskanie przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, zgodnie z art.72 ust.1pkt.21 ustawy z dnia 1 października 2008r., o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Na podstawie art.100§1 K.p.a. wezwał wnioskodawcę do wystąpienia do dnia 15 listopada 2017r., do Burmistrza Miasta [...] o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w postaci wydania decyzji środowiskowej. Doręczenie postanowienia nastąpiło w dniu 02.11.2017r. Z powyższym stanowiskiem nie zgodziła się R. B., reprezentowana przez pełnomocnika A.Z., zarzucając organowi administracji I instancji w piśmie z dnia 9 listopada 2017r., naruszenie przepisów obowiązującego prawa tj.: art.7 oraz art.77 K.p.a., przez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodnego, a przez to zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do tego, czy w sprawie zaistniała konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego; art.97§1pkt.4 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie nastąpiła konieczność zawieszenia postępowania z urzędu; art.100§1 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i wezwanie strony do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, podczas gdy w przedmiotowej sprawie, takie zagadnienie nie występuje. Podstawą uchylenia przez Kolegium postanowienia było niewyjaśnienie podstaw zawieszenia postępowania i lakoniczne uzasadnienie. W skardze na to postanowienie A. sp. z o.o. zarzuciła naruszenie: - art 97 §1 pkt 4 K.p.a. przez uchylenie postanowienia o zawieszeniu w sytuacji, gdy istniały podstawy do zawieszenia, - art 10 § 1 K.p.a. w stopniu określonym w art 145 § 1 pkt 4 w zw. z art 126 K.p.a. poprzez pominięcie stron postępowania w sprawie zezwolenia, - art 72 ust. 1 pkt 21 u.o.ś poprzez pominięcie, że regulacja ta w sposób bezwzględny wymaga wydania decyzji w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pod warunkiem uzyskania przez adresata zezwolenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji, co czyni z tej decyzji, zagadnienie wstępne w rozumieniu art 97 § 1 pkt 4 K.pa. w zw. z art 100 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej przywoływana jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując wg powyższych kryteriów zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarżąca nie ma legitymacji do wniesienia skargi w tej sprawie, w związku z czym podlega ona oddaleniu. Problematykę będącą przedmiotem postępowania regulują przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 992) a także ustawy z dnia 1 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U z 2017 r., poz. 1405). Kwestie procesowe rozstrzyga K.p.a. Z poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych wynikało, że przedmiot postępowania stanowił wniosek o uzyskanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie obiektu zlokalizowanego na działce nr 1857/10, położonej w obrębie nr [...] Miasta L.. Z uzasadnienia wniosku wynikało także, iż zamierzona działalność polegać ma na prostych, ręcznych działaniach w postaci: tworzenia mieszanek materiałów o tych samych właściwościach, segregacji i sortowaniu, doczyszczaniu, cięciu, zagęszczaniu oraz przygotowaniu do ponownego użycia. Działalność ta powodować będzie zmianę klasyfikacji odpadów, zmianę charakteru i składu bowiem z ogólnego strumienia wydzielone zostaną elementy niepożądane, jak również dojdzie do posortowania odpadów zmieszanych, co skutkować będzie powstaniem odpadów o odmiennych kodach (przetwarzanie odpadów). Zgodnie z treścią art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenia te wydaje się wyłącznie na wniosek posiadacza odpadów (art. 42 ust. 1 i 2). Wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów musi spełniać szereg wskazanych w art. 42 ust. 1 – 4 ustawy warunków. W oparciu o treść art. 170 ust. 1 ustawy o odpadach, do postępowań w sprawach zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz zgody na wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów nie stosuje się art. 31 K.p.a. Stronami postępowań, o których mowa w ust. 1 nie są właściciele nieruchomości, na której będzie prowadzone zbieranie odpadów, przetwarzanie odpadów lub wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów (art. 170 ust. 2). Podkreślić należy, że przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem R.B. z dnia 25 sierpnia 2017 r. i to ten wniosek wyznaczał granice sprawy oraz kwestie dotyczące ustalenia kręgu stron postępowania. Z treści wypisu z rejestru gruntów (dołączony do wniosku) wynika, że działka nr 857/10, na której ma być prowadzona przedmiotowa działalność jest własnością Skarbu Państwa i w samodzielnym użytkowaniu wieczystym R.B.. Cytowany wyżej przepis art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a. W okolicznościach sprawy przesądza on w oczywisty sposób o braku możliwości uznania skarżącej za stronę postępowania administracyjnego o zezwolenie na A. – Inwestycja Sp. z o.o. we [....] była dopuszczalna i została złożona w terminie. Wydane w kontrolowanej sprawie postanowienie SKO będące przedmiotem zaskarżenia nie zostało doręczone skarżącej Spółce. Skargę na to postanowienie wniosła ona w terminie otwartym dla R.B., której postanowienie SKO z dnia [....] grudnia 2017 r. doręczono 27 grudnia 2017 r. Skarga przez skarżącą została złożona w dniu 17 stycznia 2018 r. (k.9 akt sądowych). W nawiązaniu do kwestii proceduralnej, związanej z uznaniem za dopuszczalne wniesienie skargi przez osoby, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, przytoczyć należy zasługujący na aprobatę pogląd wyrażony w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Op 65/06, opubl. w ONSA i w.s.a. z 2007 r., nr 2, poz. 31), w myśl którego "strona postępowania administracyjnego, która nie brała udziału w postępowaniu odwoławczym, a której nie doręczono decyzji, może wnieść skargę do sądu administracyjnego terminie przewidzianym dla stron będących adresatami decyzji" (por. także NSA w wyrokach z dnia 24 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 668/06 czy z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 5494/16). Termin do wniesienia skargi został więc przez skarżącą dotrzymany. Jednakże z faktu zawiadomienia przez Starostę Powiatu [...] skarżącej o toczącym się postępowaniu z dnia 5 stycznia 2018 r. doręczonym 12 stycznia 2018 r. nie można wywodzić jej legitymacji materialnoprawnej do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Wynikające z art. 50 § 1 P.p.s.a sformułowanie, że skarga przysługuje każdemu podmiotowi, który ma interes prawny w jej wniesieniu, oznacza, że interes prawny we wniesieniu skargi, na którym oparta została legitymacja skargowa, stanowi nową kategorię interesu prawnego w prawie administracyjnym (por. J. Zimmermann, Polskie sądownictwo administracyjne (uwagi o projekcie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), KSP 1993–1994, s. 40–41 i 45). W literaturze przyjmuje się, że struktura i istota interesu prawnego są złożone i nie wyczerpują się w jednym tylko – obiektywnym bądź subiektywnym – aspekcie. Oznacza to, że istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie o istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym (por. Woś T., Komentarz do art. 50 P.p.s.a. [w:], Woś T. (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, dostępny w systemie prawniczym LEX oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2015 r., II OSK 1955/13, LEX nr 1665729). Z tej istoty interesu prawnego na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego wynika legitymacja skargowa do zaskarżenia wydanego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia negującego interes prawny danego podmiotu w tym postępowaniu. Podstawą działań organów administracji publicznej mogą być bowiem także przepisy prawa procesowego oraz ustrojowego, a więc pojęcie interesu prawnego z art. 50 § 1 P.p.s.a. odbiega w swym znaczeniu od zakresu "interesu prawnego", o jakim stanowi art. 28 k.p.a., który odnosi się przede wszystkim do uprawnień i obowiązków opartych w prawie materialnym. Znaczenie interesu prawnego z art. 50 § 1 P.p.s.a. jest szersze, może bowiem obejmować także prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 może być zatem nie tylko ten, kto wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normą prawa materialnego, ale również prawa procesowego lub ustrojowego (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62, s. 27 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2007 r., II OSK 2019/06, LEX nr 325285), (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1130/16). W niniejszej sprawie błędne uznanie skarżącej Spółki za stronę postępowania, zresztą już po wydaniu zaskarżonego postanowienia przez organ I instancji, nie przesądza o posiadaniu przez nią interesu prawnego do wniesienia skargi. Jedynie formalnie czyni bowiem z niej stronę w postępowaniu przed sądem administracyjnym (tak słusznie NSA w postanowieniu z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 386/07). Ponadto skarżąca nie formułuje w skardze tezy o posiadanym przez siebie interesie prawnym wywodzonym z ustawy o odpadach. Wskazuje jedynie dodatkowo, że uznano ja za stronę w postępowaniu toczącym się przed Burmistrzem Miasta [..] [...], dotyczącym oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia projektowanego przez R. B.. Oczywisty i nie kwestionowany przez Sąd związek obu postępowań nie zmienia oceny Sądu o braku interesu prawnego skarżącej w tej sprawie. Interes ten jest jedynie interesem faktycznym nieznajdującym oparcia normatywnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.