II SA/Rz 241/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na postanowienie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], znak [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. sp. z o.o. jest postanowienie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii (zwany dalej WLW) z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], znak [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi: decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], znak [...] - Powiatowy Lekarz Weterynarii (zwany dalej PLW) – nakazał A. sp. z o.o. (dalej zwanej jako Spółka) zapewnić wymagania weterynaryjne dla rodzaju prowadzonej działalności poprzez zapewnienie drogi dostarczania surowca do pomieszczeń magazynowych i produkcyjnych w Zakładzie, zgodnej z zatwierdzonym projektem technologicznym. Termin wykonania decyzji ustalono do dnia 16 lipca 2013 r. Organ I instancji przeprowadził w dniach 23-31 lipca kontrolę zakładu podczas której stwierdził utrzymujący się w dalszym ciągu brak spełnienia wymagań weterynaryjnych. W związku powyższym wystosował do Spółki upomnienie z dnia 21 sierpnia 2013 r., w której wezwał Spółkę do wykonania obowiązku określonego w w/w decyzji, w terminie 7 dni od daty doręczenia tego. Upomnienie zawierało pouczenie, że w razie nie wykonania obowiązku w wyznaczonym terminie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne i nałożona zostanie grzywna w celu przymuszenia. W dniu 29 października 2013 r. organ przeprowadził w zakładzie Spółki kontrolę doraźną i stwierdził brak wykonania nakazów zawartych w w/w decyzji. Spółka nadal wykorzystywała pomieszczenia technologiczne niezgodnie z przeznaczeniem określonym w zatwierdzonym wcześniej przez organ projekcie technologicznym zakładu Spółki, czym naruszyła wymagania weterynaryjne określone w rozporządzeniu (WE) Nr 178/2002, Nr 852/2004 i Nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (DZ. UE. L. 139. z 30 kwietnia 2004 r.) oraz przepisy zawarte w ustawie z dnia 16 grudnia 2006 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 ze zm.). Z uwagi na stwierdzony podczas kontroli stan faktyczny występujący w zakładzie Spółki – PLW postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], znak [...] nałożył grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2000 zł, z powodu nie spełnienia przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym, oraz obowiązek wniesienia opłaty za czynności egzekucyjne w wysokości 68 zł. W zażaleniu od tego postanowienia Spółka wniosła o jego uchylenie, podnosząc, że w dniu 24 maja 2013 r. zarząd Spółki złożył wniosek w formie aneksu projektu technologicznego Spółki, który nie został rozpoznany przez PLW. Nadto zarzuciła wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób określony w k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., opisanym na wstępie WLW - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że wobec braku wywiązania się Spółki z wykonania w terminie obowiązku określonego nakazami decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r., organ I instancji zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, prowadził prawidłowo postępowanie w przedmiotowej sprawie. Wyjaśnił, że celem postępowanie egzekucyjnego jest, zgodnie z art. 119 § 1, art. 120 § 1 i art. 121 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.), doprowadzenie przez zobowiązaną do realizacji obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej. Nadto organ egzekucyjny wybrał zgodny z przepisami środek przymuszający, zmierzający do wykonania nałożonego obowiązku. Skargę na postanowienie WLW złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. sp. z o.o., domagając się uchylenia postanowień obu instancji oraz umorzenia postępowania, ewentualnie wniosła o uchylenie postanowień obu instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na wydanie postanowień bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Spółka zarzuciła, że organ II instancji przywołuje przepisy prawa, które nie były podstawą rozstrzygnięcia, nie podając przy tym miejsca ich publikacji. Nadto zarzuciła, że organ II instancji ustalił błędny stan faktyczny gdyż strona postępowania posiada alternatywną drogę wprowadzania surowca, drogę zatwierdzoną decyzją PLW z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak [...]. Projekt technologiczny został zatwierdzoną tą decyzją. Projekt zawiera dwie alternatywne drogi dostarczania surowca. Spółka uznała za absurdalne, że organy obu instancji uznały, że nie przestrzega ona, czy zakład nie ma zapewnionej drogi dostarczania surowca. Odpowiadając na skargę WLW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169 ze zm.), kognicji sądowoadmnistracyjnej została poddana kontrola działalności organów administracji publicznej w aspekcie legalności. W badanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z [...].12.2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...].11.2013 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 2 000 zł na skarżącą spółkę. Zastosowana przez organ instytucja grzywny w celu przymuszenia jest środkiem stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jako środek przymuszający, jak już sama nazwa tego środka wyjaśnia jego charakter, ma na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego określonego obowiązku. W tych warunkach analizując treść zaskarżonych postanowień (I i II instancji) o zastosowaniu środka egzekucyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że są one wadliwe, z powodu naruszenia przepisu art. 120 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji( t.j.Dz.U. z 2012 r. poz.1015). Przepis ten (§2) wyraźnie określa na kogo nakłada się grzywnę w celu przymuszenia, gdy zobowiązanym do wykonania obowiązku jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Tak więc według wskazanego przepisu grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Podmioty te powinny być adresatami postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Dopiero wówczas, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku, dodatkowo już tylko organ egzekucyjny może nałożyć taką grzywnę na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Przepis ten, zdaniem Sądu, wyraźnie zatem rozróżnia osobę zobowiązaną do wykonania obowiązku i osobę na którą organ egzekucyjny nakłada grzywnę w celu przymuszenia. W przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, osobami na które można nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, będą osoby (określone co do tożsamości), do których należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Najczęściej będą to konkretni pracownicy danej jednostki, którzy w zakresie swoich obowiązków będą mieli zlecone zadania, do bezpośredniej realizacji obowiązku podmiotu zobowiązanego. Ale również w określonych sytuacjach, mogą to być np. organy danej osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadajacej osobowości prawnej. Zatem obowiązkiem organu egzekucyjnego jest ustalenie, kto bezpośrednio jest odpowiedzialny za realizację egzekwowanego obowiązku zobowiązanego, i wówczas dopiero możliwe będzie zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Właściwe odkodowanie normy prawnej, która ma zastosowanie w danej sprawie, ma istotne znaczenie do poprawnego wydania orzeczenia przez organ administracyjny (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 1.07.2013 r. II SA/Wr 617/12). Z przedłożonych Sądowi akt kontrolowanej sprawy wynika, że stroną zobowiązaną do wykonania obowiązku jest A. sp. z o.o. W niniejszej sprawie organy obu instancji pominęły ustalenie omawianej kwestii, nakładając grzywnę w celu przymuszenia wyłącznie na spółkę z pominięciem regulacji art. 120 § 2 u.p.e.a. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia wyłącznie na skarżącą, z pominięciem osoby odpowiedzialnej w tej jednostce za wykonanie egzekwowanego obowiązku, stanowi naruszenie art. 120 § 2 u.p.e.a. W § 2art. 120 u.p.e.a. wymienione są poszczególne osoby prawne, jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. Przepis ten dotyczy także innej społecznej osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej. Przepis art. 120 § 2, w pierwotnym brzmieniu u.p.e.a. – art. 117, pozostaje niezmieniony od prawie 50 lat. Pojęcie społecznej osoby prawnej w ustroju politycznym panującym w Polsce do 1989 r. i będącym jego konsekwencją prawodawstwie miało znaczenie. Istniało konstytucyjnie zagwarantowane uprzywilejowanie własności społecznej w szczególności państwowej. Podmioty szeroko pojętej własności społecznej – jeśli chodzi o osoby prawne – zmonopolizowały obrót. Znaczenie spółek prawa handlowego, które występowały w śladowej liczbie, było mniej niż znikome. Aktualnie obowiązujące przepisy dotyczące osób prawnych i własności nie odwołują się do pojęcia społeczny, społeczna. Owszem można wyróżnić publiczne osoby prawne, publiczną własność (państwowe, komunalne). Pojęcie publicznej, a społecznej osoby prawnej w oczywisty sposób nie jest tożsame. Przepis art. 120 § 2 u.p.e.a. jako społeczną osobę prawną traktuje np. spółdzielnie, przedsiębiorstwa państwowe, związki zawodowe. Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że w aktualnym stanie prawnym brak jest podstaw do wyróżnienia jakiejkolwiek osoby prawnej "niespołecznej". Zawsze bowiem powstanie osoby prawnej wiąże się z pewną aktywnością społeczną osoby czy grupy osób, które w sposób zgodny z prawem chcą ją powołać do życia w celu realizacji założonego celu, z reguły gospodarczego. Sąd w całości podziela stanowiska komentatorów do art. 120 u.p.e.a. (tak Piotr Przybysz, Komentarz do u.p.e.a. Lex Polonica 3959498, prof. Roman Hauser, prof. Andrzej Skoczylas w Postępowaniu egzekucyjnym w administracji Komentarz, Wyd. CH. Beck, Warszawa 2012 r.) Nie rozróżniają oni bowiem konsekwentnie sytuacji społecznych i niespołecznych osób prawnych na gruncie omawianej regulacji, przyjmując, że stosuje się ona do wszystkich osób prawnych. Przyjęcie odmiennej wykładni oznaczałoby, że od poszczególnego organu egzekucyjnego zależałaby ocena społecznego bądź niespołecznego charakteru osoby prawnej czy też jednostki organizacyjnej, a w efekcie wybór czy grzywnę nałożyć na osobę fizyczną, do której należy czuwanie nad wykonaniem przez zobowiązanego obowiązku tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek czy od razu na samą osobę prawną czy jednostkę organizacyjną. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji obarczone są ponadto dalszymi wadami o charakterze procesowym. Organ I instancji całkowicie zaniechał sporządzenia uzasadnienia postanowienia, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. W sposób istotny wpłynęło to na wynik sprawy, także z tego powodu, iż organ nie uzasadnił wysokości nałożonej grzywny, wbrew obowiązkowi z art. 122 u.p.e.a. Należy podzielić wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż ustalając wymiar grzywny w celu przymuszenia, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą skuteczności i celowości, a swoje ustalenia w tym zakresie, związane z rozstrzygnięciem o jej wysokości w sposób uznaniowy, powinien za każdym razem uzasadniać (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2007 r., II SA/Br 311/06, Wspólnota 2007, nr 17, poz. 46). W jednym z wyroków NSA stwierdził, że nie można z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić, że organ egzekucyjny ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r.< OSK 1148/04, LEX nr 164945). Z kolei w innym wyroku NSA podkreślił, że chodzi o takie rozstrzygnięcie organu, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej – był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, zaś o wysokości grzywny w celu przymuszenia nie może decydować tylko i wyłącznie sytuacja majątkowa oraz rodzinna zobowiązanego, choć i ona nie powinna pozostawać obojętna dla organu egzekucyjnego (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r., II OSK 43/07, LEX nr 437519). W tymże wyroku NSA zauważył także, iż "Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny oznaczałby całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadziłby do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymykałoby się spod kontroli sądu. Zatem organ egzekucyjny kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego (...), a także górną granicę wymierzanej grzywny i w uzasadnieniu postanowienia musi przytoczyć okoliczności, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości". W aktach sprawy brak jest także dowodu doręczenia tytułu wykonawczego stronie. Zwrotne poświadczenie odbioru (k. 40 akt adm.) świadczy o doręczeniu jednego pisma z 7.11.2013 r. nr [...] czyli postanowienia z 7.11.2013 o nałożeniu grzywny, a nie tytułu wykonawczego. Notatka służbowa (k. 30) o wysłaniu tytułu wykonawczego stronie opisaną wyżej przesyłką nie jest wystarczającym dowodem doręczenia tytułu wykonawczego. Kwestę tą należy bezwzględnie wyjaśnić gdyż ma ona kluczowe znaczenie dla ustalenia czy doszło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i w efekcie możliwości wydania postanowienia o nałożeniu grzywny. W konsekwencji Sąd uznał, że z powodu naruszenia przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało uchylić. Zamieszczenie w wyroku orzeczenia stwierdzającego niemożność wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku wynika z treści art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach oparto o przepis art. 200 tej ustawy.