II SA/Rz 241/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty stypendium -skargę oddala- Przedmiotem skargi A. W. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Wojewody [...] (dalej w skrócie: "Wojewoda") z [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej w skrócie: "Starosta") z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty stypendium. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Starosta orzekł o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną. W dniu 20 kwietnia 2017 r. Starosta zawarł z R. K. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] R. K. w D., umowę o zorganizowanie stażu nr [...]. Zgodnie z postanowieniami umowy, R. K. zobowiązała się do zorganizowania dla skarżącej stażu na stanowisku pracy "sekretarka". Staż miał odbywać się w Przedsiębiorstwie Wielobranżowym [...] R. K. w D. [...] w okresie od 21 kwietnia 2017 r. do 20 października 2017 r. (§ 2 pkt 1 i 2 umowy). Opiekunem odbywające staż ustalona została dyrektor H. W. (§ 2 pkt 6 umowy). W umowie zastrzeżono, ze wszelkie zmiany jej warunków wymagają formy pisemnej w postaci aneksu – pod rygorem nieważności (§ 10 umowy). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Starosta przyznał skarżącej prawo do stypendium w okresie odbywania stażu od dnia 21 kwietnia 2017 do dnia 20 października 2017 r. w wysokości 997,40 zł brutto miesięcznie, o ile nie zajdą okoliczności powodujące jego wcześniejszą utratę. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Starosta orzekł o utracie przez skarżącą prawa do stypendium z dniem 21 października 2017 r. z uwagi na zakończenie odbywania stażu. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Starosta orzekł o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem 23 października 2017 r. z uwagi na podjęcie przez nią zatrudnienia. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Starosta orzekł o wstrzymaniu skarżącej wypłaty stypendium od dnia 1 października 2017 r. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 9 ust. 1 pkt. 14 lit. b, art. 10 ust. 7 pkt. 1, art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm. – dalej w skrócie: "ustawa o promocji zatrudnienia") art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej w skrócie: "k.p.a."). W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że stosownie do przepisu art. 53 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia, bezrobotnemu w okresie odbywania stażu przysługuje stypendium w wysokości 120% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy, wypłacane przez starostę. Z informacji uzyskanej od Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. wynikało, że w trakcie prowadzonej kontroli ustalono, iż pod adresem wskazanym w umowie o zorganizowanie dla skarżącej stażu nie była prowadzona żadna działalność gospodarcza. W konsekwencji tego zaistniało uzasadnione przypuszczenie, że skarżąca w rzeczywistości nie odbywała tam stażu. Z uwagi na powyższe Starosta wstrzymał wypłatę stypendium przyznanego na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że od dnia 1 października 2017 r. odbywała staż w nowej siedzibie przedsiębiorcy, t. j. pod adresem D. [...]. Wskazała też, że nie zachodzą w stosunku do niej przesłanki określone w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 sierpnia 2009 r. w sprawie szczególnych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych. Wymieniła również okoliczności świadczące o wykonywaniu przez nią obowiązków z tytułu stażu, a których to okoliczności w jej ocenie Starosta nie zweryfikował. Podniosła również, że po zakończeniu stażu przedsiębiorca zawarł z nią umowę o pracę. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że skarżąca została skierowana przez Starostę do odbywania stażu pod adresem D. [...], wskazanym przez R. K. jako miejsce prowadzenia działalności gospodarczej. Przeprowadzona przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. kontrola pod wskazanym adresem wykazała jednak, iż budynek był zamknięty i brak było oznak prowadzenia w tym miejscu działalności gospodarczej, przy czym powyższy stan stwierdzono podczas kilkukrotnych wizyt organu kontrolującego. Zarówno skarżąca jak i R. K. wyjaśniły, że od dnia 1 października 2017 r. staż był wykonywany pod adresem D. [...]. Następnie Wojewoda wskazał, że główne miejsce wykonywania przez R. K. działalności gospodarczej zostało zlokalizowane pod adresem miejsca zamieszkania, a także miejsca zameldowania na pobyt stały skarżącej, o czym Powiatowy Urząd Pracy w S. nie został poinformowany. Zdaniem Wojewody, zmiana miejsca prowadzenia działalności i jednocześnie miejsca odbywania stażu wymagałaby zmiany umowy o zorganizowanie stażu dla ewentualnego kontynuowania stażu przez skarżącą, o czym decydowałby Starosta. Tymczasem organizator stażu przemilczał dokonaną zmianę głównego miejsca prowadzenia działalności gospodarczej, zaś Starosta powziął wiadomość o tej okoliczności dopiero na podstawie informacji przekazanej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. W ocenie Wojewody, uczynienie z adresu miejsca stałego pobytu stażystki głównego miejsca prowadzenia działalności przez organizatora stażu świadczy o porozumieniu obu stron odnośnie działania we wspólnym interesie i podważa faktyczne odbywanie stażu przez skarżącą, tym bardziej, że z wydruku z CEIDG z dnia 15 grudnia 2017 r. wynika, iż adres głównego miejsca wykonywania działalności gospodarczej przez R. K. to: B., ul. [...],[...]-[...] P. - województwo [...]. Główne miejsce wykonywania działalności gospodarczej uległo zatem ponownej zmianie i zlokalizowane jest poza województwem [...]. Wojewoda wskazał również, że z wyjaśnień skarżącej oraz R. K. wynika, iż opiekunem skarżącej była H. W. - dyrektor firmy przebywająca na co dzień w biurze firmy w Opieka nad skarżącą polegać miała na udzielaniu informacji przy pomocy telefonu oraz poczty elektronicznej. Również R. K. miała często przebywać w D. i nadzorować pracę skarżącej. W ocenie Wojewody, okoliczność ta co również podważa rzeczywiste wykonywanie działalności gospodarczej przez R. K. pod adresem D. [...], a następnie D. [...], a tym samym odbywanie stażu przez skarżącą. Następnie Wojewoda wyjaśnił, że w myśl art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia, do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów. Ustawodawca wprowadził zatem instytucję prawną wstrzymania wypłaty stypendium, przy czym nie określił przyczyn wstrzymania wypłaty świadczenia, pozostawiając decyzję w tym zakresie uznaniu organowi administracji publicznej. Wobec tego, organ administracji publicznej musi uzasadnić celowość zastosowania wspomnianej instytucji, wskazując na uzyskane w sprawie dowody. Wojewoda stwierdził, że przeprowadzona przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. kontrola wykazała brak faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej przez R. K. w D. [...]. Ponadto skarżąca jako stażysta, czyli niebędąca pracownikiem w rozumieniu przepisów wskazanej ustawy oraz Kodeksu pracy, została upoważniona przez R. K. do podejmowania różnych spraw w imieniu przedsiębiorcy, np. do podjęcia wszelkich czynności związanych z otrzymaniem i odbiorem decyzji o czasowym wycofaniu pojazdu z ruchu, do dokonania wszystkich czynności związanych z przerejestrowaniem w imieniu przedsiębiorcy naczepy ciężarowej. Skarżąca, mająca dopiero zdobywać umiejętności do wykonywania pracy i to na stanowisku sekretarki, faktycznie reprezentowała organizatora stażu przy podejmowaniu różnorodnych czynności. Ze sprawozdania z przebiegu stażu wynika, że w okresie stażu skarżąca miała wykonywać czynności w zakresie odbierania i przesyłania korespondencji firmowej, archiwizacji dokumentów, korespondencji, przeprowadzania rozmów telefonicznych i kierowania ich do odpowiednich organów firmy, wykonywania prac administracyjno-biurowych oraz organizacji kontaktów zewnętrznych. W ocenie Wojewody, powyższe okoliczności w pełni uzasadniają wstrzymanie skarżącej wypłaty od dnia 1 października 2017 r. stypendium z tytułu odbywania stażu, właśnie ze względu na uzasadnione przypuszczenie odnośnie braku odbywania stażu i pobierania przez stronę stypendium wypłacanego ze środków publicznych, co może stanowić przedmiot badania przez inne uprawnione organy. Wojewoda wskazał przy tym, że odmienne ustalenia w tym zakresie będą skutkować wznowieniem wypłaty stypendium, do czego uprawnia przywołany wyżej art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie prawa procesowego t. j. a) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej o zebranym materiale dowodowym i możliwości wypowiedzenia się oraz składania wniosków. W szczególności skarżąca na żadnym etapie postępowania nie miała możliwości zapoznania się z pismem Naczelnika Urzędu Skarbowego w S., wskazującym z jakich to przyczyn pod adresem D. [...] (a od 1 października 2017r. pod adresem D. [...]) nie mógł być organizowany dla niej staż pracy; b) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez ograniczenie się przez Wojewodę tylko do skontrolowania prawidłowości decyzji Starosty przez co naruszono zasadę dwuinstancyjności; c) art. 7 i 77 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz reguł prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a), które powinno w sposób pełny wyjaśniać motywy i przesłanki, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę, podczas gdy organ wskazał jedynie, iż odbywanie stażu pod adresem zamieszkania stażystki podważa faktyczne jego odbywanie; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego t. j.: art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia przez jego zastosowanie w sytuacji gdy brak było przyczyn do wstrzymania wypłaty świadczenia albowiem: - z miejsca zamieszkania R. K. uczyniono od 1 października 2017 r. miejsce głównej siedziby prowadzenia działalności, a od 15 grudnia 2017 r. do chwili obecnej nie zmieniono tej siedziby na miejscowość B., - właścicielem nieruchomości przy ul. D. [...] nie jest skarżąca, a zaświadczenie o zameldowaniu R. K. z dnia 28 października 2013 r. i 5 października 2017r., umowa najmu z dnia 1 października 2017r. czy wypis CEIDG nie potwierdzają przypuszczeń organów o fikcyjności prowadzenia działalności gospodarczej pod adresem zamieszkania skarżącej, - zatrudnienie skarżącej na podstawie umowy o pracę zaraz po zakończeniu stażu od 21 października 2017r. do chwili obecnej, wyjaśnienia R. K. z dnia 3 listopada 2017r., rzeczywiste wykonywanie stażu przez stażystkę i zajmowanie się pracami biurowymi (co wynika chociażby z potwierdzeń odbiorów korespondencji na poczcie, upoważnień złożonych w trakcie stażu w urzędzie starostwa, e-maili wysyłanych z biura etc.) potwierdzają faktyczne zajmowanie się sprawami organizacyjno - biurowymi dla firmy PW [...] R. K., - stała kontrola wykonywania powierzonych zadań zdalnie z innego biura firmy tj. przez H. W. i częsta kontrola sprawowana przez R. K. mieszkającą pod adresem wykonywania działalności w D. jest wystarczające do stwierdzenia, iż skarżąca odbywała staż w sposób właściwy, - Powiatowy Urząd Pracy w trakcie wykonywania przez skarżącą stażu pod adresem D. [...], do dnia 30 września 2017r. nie miał wątpliwości co do faktu wykonywania stażu, a kontrola nie wykazała nieprawidłowości, dopiero tożsamość miejsca zamieszkania zarówno stażystki jak i R. K. z tym samym miejscem prowadzenia działalności wzbudziła wątpliwości, których organ nie zweryfikował samodzielnie, a jedynie oparł się na piśmie urzędu, którego treść nie jest znana skarżącej, i nie wiadomo kto i w jakim dniu rzeczywiście był w siedzibie firmy (zwłaszcza że skarżąca i R. K. zamieszkują również w tym samym budynku). W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że w Urzędzie Skarbowym złożono umowę najmu nieruchomości pod prowadzenie działalności gospodarczej w budynku nr [...] w D., z której wprost wynika, iż skarżąca nie jest właścicielem tej nieruchomości. Wskazała również, że skoro na stałe przebywa ona pod adresem D. [...], to wykluczone jest aby organ skarbowy podczas kilkukrotnych kontroli nigdy nie zastał jej w budynku, co podważa informacje wskazane w piśmie z dnia 19 października 2017r., zwłaszcza że organ nie pozostawił żadnej informacji w skrzynce pocztowej ani w drzwiach - jak zwyczajowo postępuje. Zarzuciła też, że nieprawdziwą informacją jest, jakoby z wydruku CEIDG wynikało, iż adres głównego miejsca wykonywania przez R K działalności gospodarczej uległ zmianie na: B ul. [...]. Adres zamieszkania R. K. znajduje się w D. od 2013 roku do chwili obecnej. Zatem jako osoba fizyczna nie może identyfikować miejsca prowadzenia działalności według przeważającego miejsca skupienia jej wykonywania, lecz tylko i wyłącznie według miejsca zamieszkania. Charakter prowadzonej działalności sprawia, że posiada ona pięć miejsc wykonywania działalności gospodarczej, w których zatrudnieni są pracownicy, i którzy nie mogą być koordynowani wyłącznie przez właściciela. Stąd skarżąca jako stażystka zaznajamiając się ze specyfiką działalności firmy nie musiała być pod osobistym nadzorem organizatora stażu. Prace zlecane jej przez R. K. podlegały sprawdzeniu nie tylko przez właściciela firmy lecz z braku możliwości czasowych i wielości placówek również przez opiekuna H. W. Zdaniem skarżącej, podważanie przez Starostę faktu wykonywania przez nią pracy, czy też wykonywania działalności gospodarczej przez R. K. wskazuje na to, iż nikt nie badał stanowiska pracy skarżącej w trakcie trwania stażu, albo też kontrola była nierzetelnie przeprowadzona. Zakwestionowała przy tym stanowisko Starosty, iż w związku z tym, że decyzja o wstrzymaniu wypłaty stypendium ma charakter uznaniowy, to wystarczające jest, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. poinformował, iż kontrola wykazała brak faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej, w związku z czym Starosta nie musi podejmować ze swej strony żadnych czynności. Skarżąca podniosła, że z punktu widzenia uznaniowości organu administracji publicznej kluczowe jest to, aby ocena dokonana przez ten organ nie była oceną dowolną. Uzasadnieniu decyzji uznaniowej stawia się szczególne wymagania, bowiem z jego treści musi wynikać, że decyzja ta nie nosi cech dowolności. Tymczasem w niniejszej sprawie, w ocenie skarżącej, organy obu instancji nie dysponowały dowodami niezbędnymi dla dokonania prawidłowych i istotnych ustaleń faktycznych. Ustalone okoliczności uniemożliwiały stwierdzenie braku wykonywania stażu czy też prowadzenia działalności przez R. K., skoro Starosta najpierw sam zweryfikował miejsce odbywania stażu i warunki jego wykonywania. Natomiast rola organu odwoławczego nie mogła ograniczyć się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany był ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji oraz wyjaśnił, że pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z dnia 19 października 2017 r. oznaczone jest klauzulą "Tajemnica Skarbowa", a zatem nie mógł zostać udostępniony skarżącej. Wyjaśnił również, że organy obu instancji nie były upoważnione do kwestionowania ustaleń kontrolnych organu skarbowego. Na rozprawie w dniu 22 maja 2018 roku pełnomocnik organu oświadczył, że decyzją [...] maja 2018 roku Starosta [...] wydał decyzję w przedmiocie wznowienia wypłaty stypendium skarżącej od dnia 1 października 2018 roku, a skarżąca zrzekła się prawa do odwołania. Odpis wyżej wymienionej decyzji nadesłał pełnomocnik skarżącej, w dniu rozprawy, drogą elektroniczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela stanowisko organów, że w oparciu o art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia organ jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wstrzymania wypłaty stypendium. Redakcja powołanego przepisu nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, jakimi przesłankami powinien kierować się organ wydając rozstrzygnięcie o takiej formule. Uwzględniając jednak cel i funkcję rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wypłaty stypendium należy przyjąć, iż chodzi o takie okoliczności, które zostały ujawnione już po rozpoczęciu wypłaty tego świadczenia i stwarzają niepewność co do tego, czy stypendium danemu podmiotowi faktycznie przysługuje. Nie chodzi więc o okoliczności, które miałyby przesądzać, że stypendium uprawnionemu nie przysługuje, lecz o stan niepewności, który musi zostać usunięty w następstwie poczynionych przez organ ustaleń, w okresie wstrzymania wypłaty świadczenia. Dysponując materiałem pozytywnie weryfikującym uprawnienie do stypendium, organ będzie zobowiązany wydać decyzję o wznowieniu jego wypłaty; podstawę takiej decyzji stanowi również art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia. Materiał stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu był wystarczający: 1) informacja Naczelnika Urzędu Skarbowego w S., z której wynika, że w trakcie prowadzonej kontroli ustalono, iż pod adresem wskazanym w umowie o zorganizowanie dla skarżącej stażu nie była prowadzona żadna działalność gospodarcza; 2) zlokalizowanie miejsca wykonywania działalności gospodarczej przez R. K. pod adresem miejsca zamieszkania, a także miejsca zameldowania na pobyt stały skarżącej, o czym Powiatowy Urząd Pracy w S. nie został poinformowany. Okoliczność ta mogła stwarzać wrażenie o porozumieniu obu stron i poddawać w wątpliwość faktyczne odbywanie stażu przez skarżącą; 3) treść wydruku z CEIDG z dnia 15 grudnia 2017 r. z której wynika, iż adres głównego miejsca wykonywania działalności gospodarczej przez R. K. to: B., ul. [...], [...]-[...] P. - województwo [...]. 4) wyjaśnienia skarżącej oraz R. K. z których wynika, iż opiekunem skarżącej była H. W. - dyrektor firmy przebywająca na co dzień w biurze firmy w C.. Opieka nad skarżącą polegać miała na udzielaniu informacji przy pomocy telefonu oraz poczty elektronicznej - okoliczność ta również stwarzała niepewność, co do rzeczywistego wykonywana działalności gospodarczej przez R. K. pod adresem D. [...], a następnie D. [...], a tym samym odbywanie stażu przez skarżącą. Podane w skardze argumenty/zarzuty są niezasadne. W założeniu miały zwalczać poczynione przez organy ustalenia, jednakże przy przyjęciu wyjściowej tezy, iż zostały one poczynione w sposób definitywny. W zaskarżonej decyzji wojewoda wyraźnie zaznaczył, iż w okresie wstrzymania wypłaty stypendium kwestia faktycznego wykonywania stażu przez skarżącą będzie weryfikowana i jeżeli ostateczna konkluzja będzie pozytywna, organ wznowi wypłatę stypendium. Finalnie, jak wynika z informacji przekazanych tak przez organ, jak i przez skarżącą, na mocy decyzji z dnia [...] maja 2018 roku wznowiono skarżącej wypłatę stypendium, albowiem niepewność co do jej uprawnienia została z powodzeniem usunięta. Z podanych przyczyn Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.