II SA/Rz 25/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej W. S. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 424/08 oddalił skargę W. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008r.nr [...], którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące budynku mieszkalnego położonego na działce nr 870 w miejscowości L. przy ul. [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sąd za prawidłowe uznał stanowisko WINB, że należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części i ustalenie, czy przedmiotowy budynek jest usytuowany zgodnie z projektem budowlanym i planem zagospodarowania działki, a w konsekwencji stwierdzeniem zaistnienia ewentualnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] września 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 7 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm. zwana dalej w skrócie P.b.) nałożył na W. S. obowiązek zlecenia opracowania i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, powstałe w efekcie wykonania robót budowlanych przy budynku mieszkalnym położonym na działce nr 870 w Z. przy ul. [...] w terminie sześciu miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ podał, że w trakcie ponownie prowadzonego postępowania ustalono, że budynek mieszkalny, murowany, dwukondygnacyjny, niepodpiwniczony, z dachem czterospadowym kryty eternitem usytuowany jest w odległości 0,65m do 0,7 m od ogrodzenia z działką T. i M. S. (ściana pełna bez otworów okiennych i drzwiowych), od granicy z działką J. B. w odległości 6,1 Om i 7,69m od budynku gospodarczego na działce sąsiedniej. Na budowę budynku mieszkalnego wydana była decyzja Naczelnika Gminy [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1983r. nr [...]. Z warunków określonych w pozwoleniu na budowę wynika, że zmieniono odległość budynku od drogi z 15m na 17,30m; usytuowanie budynku od strony działki T. i M. S. z 3m na około 7m; wymiary budynku z 10,37 m na 10,04m oraz z 11,1 Om na 10,04m. W stosunku do projektu typowego [...] wprowadzono następujące zmiany; 1/ projekt przewidywał budynek wolnostojący ze stropodachem wentylowanym , z niskim i wysokim parterem, wejście do budynku przewidziano na piętrze - rzeczywiście wykonano budynek piętrowy niepodpiwniczony z wejściem na poziomie parteru; 2/ w elewacji zmieniono rozmieszczenie otworów okiennych i drzwiowych; 3/ na poziomie piętra od strony podwórka wykonano płytę balkonową nieprzewidzianą w projekcie; 4/ zmieniono rozmieszczenie ścian wewnętrznych na poziomie parteru i piętra; 5/ na poziomie parteru zmieniono funkcję pomieszczeń z gospodarczych na mieszkalne; projektowany stropodach zmieniono na dach czterospadowy. Usytuowanie budynku od strony działki T. i M. S. narusza przepisy obowiązującego w okresie budowy § 12 ust. 12 rozporządzenia Ministra Administracji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62 ze zm.), gdyż niezachowano minimalnych odległości 8m pomiędzy budynkami mieszkalnymi. Kwestia ta wymaga szczegółowej analizy w projekcie budowlanym zamiennym (w razie potrzeby należy skorzystać z opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń pożarowych). Na działce T. i M. S. nie istnieją szopy drewniane naniesione na planie zagospodarowania. W trakcie oględzin Z. C. (pełnomocnik w postępowaniu administracyjnym) wyjaśnił, że obiekt oddano do użytkowania, a do zawiadomienia o zakończeniu budowy załączono między innymi oświadczenie kierownika budowy o wykonaniu obiektu zgodnie z pozwoleniem na budowę. Brak ze strony organów przez tyle lat świadczy o tym, że wszystko działo się zgodnie z prawem. Inwestor zmarł 3 grudnia 2003r. i wygasła odpowiedzialność inwestora, a to podlega umorzeniu. Organ ustalił, że budowę zakończono przed 1 stycznia 1995r., lecz brak jest dowodów potwierdzających, że inwestor zawiadomił właściwy organ o zakończeniu budowy, co oznacza, że budowa w sensie prawnym nie została zakończona i dlatego zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1994r. Dokumentów potwierdzających zakończenie budowy nie posiadają też W. i S. S. Wyjaśnienia pełnomocnika nie zasługiwały na uwzględnienie. Organ stwierdził, że zakres wykonanych zmian mieści się w katalogu robót budowlanych wykonanych z istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę (określonych w 2003r.), co uzasadnia podjęcie postępowania naprawczego. W odwołaniu S. i W. S. wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i przekazanie sprawy do organu pierwszej instancji celem ponownego rozpatrzenia. Zarzucił błąd co do osoby wnoszącej odwołanie, które wniosła A. B., działająca za pośrednictwem pełnomocnika. Wobec przejęcia przez kierownika budowy Z. P. pełnej odpowiedzialności osobistej i majątkowej za prawidłowe bezpieczeństwo i prowadzenie robót budowlanych zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami sztuki budowlanej wszystkie koszty związane ze zmianą dokumentacji winien ponieść Z. P. Organ pierwszej instancji zaniedbał sprawdzenia zabudowy na działkach sąsiednich pod kątem zgodności z przepisami i faktu zgłoszenia ich do użytkowania. Projekt typowy [...] dopuszczał jako jeden z wariantów wykonanie dachu czterospadowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i zobowiązał W. S. zam. L. ul. [...] w Z. do sporządzenia i przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w terminie do 15 maja 201 Or. - projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 870 w Miejscowości L. przy ul. [...] w Z, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z niezbędnymi uzgodnieniami, opracowanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zrekapitulował stan faktyczny sprawy i stwierdził, że ustalenia prawne i zastosowana podstawa prawna zasługują na akceptację. Sentencję decyzji zreformowano z uwagi na mało precyzyjnie sformułowaną treść oraz termin wykonania obowiązku, a także błędnie wskazany adres strony zobowiązanej. Organ zarzuty odwołania uznał za nieuzasadnione. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 201Or. WINB sprostował w tekście decyzji oczywiste omyłki dotyczące użytego błędnie nazwiska pełnomocnika stron "Z. C.", gdy w istocie pełnomocnik nazywa się Z. C. Postanowieniem z dnia [..] lutego 201 Or. Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. postanowienie w części dotyczącej sprostowania oczywistej omyłki na str. 3 w wierszu nr 8 w decyzji WINB z dnia [...].11.2009r. znak: [...] i sprostował oczywistą omyłkę stwierdzając, że "zamiast Pana Z. C. powinno być Pana Z. C.", w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W skardze do Sądu skarżąca W. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i przekazanie sprawy do organu pierwszej instancji oraz obciążenie kosztami postępowania stronę przeciwną. Skarżąca podała, że w wyniku zreformowania sentencji decyzji została pozbawiona jednego szczebla postępowania instancyjnego, zwróciła uwagę na błąd w nazwisku pełnomocnika w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, a zaskarżona decyzja na pierwszej stronie błędnie podaje jej adres zamieszkania i położenie działki. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 2 czerwca 201 Or. sygn. akt jak sprawy, WSA w Rzeszowie oddalił wniosek W. S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowienie to nie było zaskarżone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W toku kontroli legalności decyzji podjętych w postępowaniu administracyjnym będącym przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, Sąd stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Skutkuje to koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, bowiem w świetle art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych bądź podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Tym samym, uwzględniając skargę na ostateczne rozstrzygnięcie, Sąd jest uprawniony objąć zakresem swego orzekania w oparciu o art. 145 P.p.s.a. także akt wydany przez organ pierwszej instancji, jeżeli jest on obarczony wadami przewidzianymi w tym przepisie. Stosownie do art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi Organ przekazuje skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia (§ 2 art. 54 p.p.s.a.). Na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, to jest przesłania stronom postępowania odpowiedzi na skargę zwróciła się korespondencja, której adresatem był T. S. zam. [...], ul. [...], z adnotacją poczty "adresat nie żyje". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zwrócił się do właściwego miejscowo urzędu stanu cywilnego o potwierdzenie faktu śmierci T. S. Z nadesłanego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Z. skróconego odpisu aktu zgonu nr [...] wynika, że T. S. zmarł [...] marca 1988 r. Odnosząc powyższy fakt do dat wydania decyzji pierwszej instancji, co miało miejsce [...] września 2009 r. oraz decyzji drugiej instancji z [...] listopada 2009 r. wskazać należy, że postępowanie toczyło się z udziałem osoby zmarłej. Sąd zauważa, że ta sytuacja nie zaistniała z przyczyn leżących po stronie organów prowadzących sprawę, gdyż na etapie postępowania administracyjnego odbiór korespondencji, kierowanej do M. i T. S., od organu pierwszej instancji w dniu [...] września 2009 r. potwierdziła M. S., a odbiór decyzji drugoinstancyjnej w dniu [...] listopada 2009 r. również potwierdziła M. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił się też do Sądu Rejonowego w S. oraz do M. S. o udzielenie informacji, czy toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym T. S. W odpowiedzi Sąd Rejonowy w S. Wydział I Cywilny nadesłał postanowienie z dnia [...] czerwca 1992 r. sygn. akt [...], z którego wynika, że spadkobiercami po zmarłym T. S. jest wdowa M. S. oraz synowie R. S. i M. S. Z akt administracyjnych, a w szczególności z tzw. rozdzielnika decyzji wynika, iż T. S. był stroną postępowania w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Stosownie do art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Jak wykazano postępowanie toczyło się z udziałem osoby zmarłej, a jej następcy prawni bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym. Powyższe wskazuje na naruszenie przez organy administracji wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz zapewnienia możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed rozstrzygnięciem sprawy. Następcy prawni T. S. nie brali bowiem udział w postępowaniu Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawą wznowienie postępowania jest między inny okoliczność, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co jest podstawę do uchylenia decyzji obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. nie ma przy tym znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje, tylko na żądanie strony (patrz: wyrok NSA z 2.02.2006 r. sygn. II OSK 496/05 LEX nr 196700). Wymienioną wadą dotknięte jest postępowanie organu pierwszej jak i drugiej instancji. Stwierdzenie wskazanego wyżej naruszenia przepisów prawa nie pozwala Sądowi na merytoryczną ocenę zarzutów skargi. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy winny rozpoznać sprawę w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, z uwzględnieniem zasad prawidłowej procedury administracyjnej w zakresie wskazanym przez Sąd tj. ustalić krąg stron postępowania, z zapewnieniem w postępowaniu udziału spadkobiercom T. S. kierując się w tym zakresie pojęciem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i zapewnić im czynny udział na każdym etapie postępowania, a przed wydaniem decyzji poinformować o możliwości zapoznania się ze gromadzonym materiałem dowodowym w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Sąd na podstawie art. 152 P.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się przedmiotowego wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje zaś oparcie w art. 200 P.p.s.a.