II SA/Rz 252/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia statusu osoby bezrobotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiot zaskarżenia to decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] utrzymująca w mocy - na skutek odwołania D. D. - decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] w przedmiocie pozbawienia statusu bezrobotnego, powołująca w podstawie prawnej art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. z 2013 r. poz. 674 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Starosta [...] pozbawił D. D. statusu bezrobotnego z dniem 22 października 2014 r. na okres 120 dni w związku z nieuzasadnioną odmową przyjęcia przez wymienioną propozycji pracy. D. D. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Strona zarzuciła naruszenie art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji (...) przez błędne przyjęcie, że odmowa przyjęcia propozycji pracy spowodowana koniecznością uczestniczenia w zajęciach teoretycznych i praktycznych związanych z odbywaniem przez nią aplikacji radcowskiej stanowi nieuzasadnioną przyczynę. W jej ocenie, nie został w ogóle uwzględniony fakt, że odbywając przedmiotową aplikację zobowiązana jest ona do brania udziału we wszystkich zajęciach, zaś w zaproponowanej umowie zlecenia nie zostały jej przyznane dni wolne na takie uczestnictwo. Rejestrując się jako osoba bezrobotna złożyła natomiast oświadczenie o zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie. Zdaniem odwołującej się, przemilczano także, iż przed propozycją odbycia stażu w Urzędzie Miasta w [...] otrzymała ona odmowną decyzję dotyczącą stażu w kancelarii prawnej z powodu braku gwarancji zatrudnienia po zakończeniu tego stażu w sytuacji, gdy odbyty przez nią staż w wymienionym Urzędzie Miasta gwarancji takiej również nie dawał. Staż z w kancelarii byłby zaś bardziej ukierunkowany na jej wykształcenie, jak też umożliwiałby lepsze godzenie odbywania go z aplikacją radcowską. Wojewoda [...] nie uwzględnił powyższego odwołania i decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy kwestionowane nim rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że D. D. została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu 29 listopada 2013 r. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W okresie od 22 kwietnia 2014 r. do 21 października 2014 r. odbyła ona staż w Urzędzie Miasta [...] na stanowisku pracownika administracyjnego. Po zakończeniu stażu, jego organizator zaproponował wymienionej pracę na umowę zlecenie na okres jednego miesiąca, jednak strona odmówiła przyjęcia tej propozycji. W dalszej części organ zacytował brzmienie art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy o promocji (...), zgodnie z którym starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która odmówiła bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie. Organ przedstawił też brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 16 wymienionej ustawy definiującego pojęcie "odpowiedniej pracy". I tak jest nią zatrudnienie lub inna praca zarobkowa, które podlegają ubezpieczeniom społecznym i do wykonywania których bezrobotny ma wystarczające kwalifikacje lub doświadczenie zawodowe lub może je wykonywać po uprzednim szkoleniu albo przygotowaniu zawodowym dorosłych, a stan zdrowia pozwala mu na ich wykonywanie oraz łączny czas dojazdu do miejsca pracy i z powrotem środkami transportu zbiorowego nie przekracza 3 godzin, za wykonywanie których osiąga miesięczne wynagrodzenie brutto, w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. Wojewoda podkreślił, że rejestracja w urzędzie pracy w charakterze bezrobotnego jest zawsze aktem dobrowolnym, a skoro tak, to nikt nie ma obowiązku posiadania takiego statusu, z którym związane jest pozostawanie do dyspozycji urzędu pracy i ścisła z nim współpraca w zakresie podejmowania wszelkich działań zmierzających do aktywizacji zawodowej. W ocenie Wojewody, podana przez stronę przyczyna odmowy podjęcia proponowanego zatrudnienia nie może być uznana za uzasadnioną. Osoba posiadająca status bezrobotnej musi bowiem spełniać warunki z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji (...) tzn. być zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, jak też do podjęcia realnych działań w kierunku uzyskania możliwości podjęcia tej pracy. Wojewoda zaznaczył, że organów zatrudnienia nie obowiązują przepisy powołanej przez odwołującą się ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, nakładające na aplikanta obowiązki w zakresie uczestniczenia w określonych zajęciach. Ponadto, D. D. w okresie odbywania stażu w Urzędzie Miasta w [...] wywiązywała się z wynikających z tego obowiązków. Zdaniem organu odwoławczego, mogła ona zasięgnąć u ewentualnego przyszłego pracodawcy informacji dotyczących przedstawionej jej konkretnej propozycji zatrudnienia. Wówczas to, ten pracodawca zdecydowałby o zawarciu bądź niezawarciu z wymienioną umowy zlecenia. W tym drugim wypadku tj. gdyby pracodawca wolał zatrudnić inną osobę, odwołująca się nie poniosłaby negatywnych konsekwencji z tym związanych. Wojewoda zaznaczył, że samo subiektywne przeświadczenie strony o pełnej zdolności i gotowości do podjęcia pracy nie jest wystarczające i musi podlegać weryfikacji, co jest uprawnieniem organów zatrudnienia. D. D. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o uchylenie zarówno jej, jak i decyzji ją poprzedzającej (i zasądzenie kosztów postępowania) z powodu naruszenia: - ar. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez niewyczerpujące zbadanie stanu faktycznego potrzebnego do rozstrzygnięcia sprawy, - art. 6 K.p.a. przez wskazanie, że ustawa o radcach prawnych nie obowiązuje organów zatrudnienia, - art. 133 w zw. z art. 136 K.p.a. przez niezachowanie terminu siedmiu dni na przekazanie odwołania z aktami sprawy oraz wystąpienie przez organ pierwszej instancji z pismem o uzupełnienie dokumentów, podczas, gdy uprawniony był do tego wyłącznie organ odwoławczy, - art. 33 ut. 4 pkt 3 ustawy o promocji (...) przez błędne przyjęcie, że odmowa przyjęcia oferty zatrudnienia spowodowana koniecznością uczestnictwa w zajęciach teoretycznych i praktycznych związanych z odbywaniem aplikacji radcowskiej stanowi nieuzasadnioną przyczynę. Skarżąca zwróciła uwagę, że jeszcze przed zarejestrowaniem informowała Urząd, iż od stycznia 2014 r. rozpocznie odbywanie aplikacji radcowskiej. Nadto, przed złożeniem jej przedmiotowej oferty pracy rozmawiała z jedną z Naczelniczek Wydziału, wobec której wyraziła wolę podpisania umowy, w której jednak zawarte zostaną postanowienia umożliwiającej jej, jak dotychczas, uczestnictwo w zajęciach na aplikacji. Przedstawiona jej umowa zapisów takich nie zawierała, dlatego też zmuszona została do odmowy jej podpisania z uwagi na zbliżające się kolokwia zaliczeniowe. Skarżąca podniosła, że w dniu rejestracji Urząd nie kwestionował spełniania przez nią warunków nabycia statusu osoby bezrobotnej. Pogląd zaprezentowany przez organy w wydanych decyzjach jest więc skrajną modyfikacją wcześniejszego stanowiska przy niezmienionych okolicznościach W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powodów przedstawionych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Podkreślił, że bezrobotnymi mogą być tylko osoby mające rzeczywistą wolę podjęcia pracy. Weryfikatorem gotowości jest pozostawanie do dyspozycji urzędu pacy, a zatem zgłaszanie się tam bez zbędnej zwłoki i korzystanie z usług przez urząd ten świadczonych. Wojewoda wskazał, że w warunkach niniejszej sprawy to bezrobotny kandydat do pracy postawił zleceniodawcy warunki, podczas, gdy to zleceniodawca powierza pracę i określa wymagania w tym przedmiocie. Poza tym, zleceniodawca nie ma obowiązku zwalniania zleceniobiorcy na zajęcia odbywane w ramach aplikacji radcowskiej, ani udzielenia urlopu, o którym mowa w art. 34 ustawy o radcach prawnych, który stosuje się tylko do osób posiadających status pracownika w rozumieniu ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1502). Wojewoda zaznaczył także – odnosząc się do zarzutu skargi - iż rolą organów zatrudnienia jest aktywizacja zawodowa osób bezrobotnych, dlatego też konieczność uczestnictwa w zajęciach w ramach aplikacji radcowskiej nie stanowi wyznacznika dla przedkładania bezrobotnym przez powiatowe urzędy pracy propozycji pracy czy innych form pomocy w aktywizacji zawodowej i w tym właśnie zakresie organy zatrudnienia nie są związane postanowieniami ustawy o radcach prawnych. W piśmie procesowym z dnia 23 marca 2015 r. D. D. podtrzymała podniesione w skardze zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli działalności administracji publicznej stanowi zgodność z prawem m. in. decyzji administracyjnych - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.". W ramach tej kontroli sąd bada, czy zaskarżony akt narusza prawo materialne czy też procesowe w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie takiego naruszenia obliguje do uchylenia kwestionowanej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1), zaś uznanie skargi za bezzasadną skutkuje koniecznością jej oddalenia (art. 151 P.p.s.a.). Sprawując kontrolę sąd nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. daje sądowi przy uwzględnieniu skargi uprawnienie do stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. W przedmiotowej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] utrzymująca w mocy - na skutek odwołania D. D. - decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] w przedmiocie pozbawienia statusu bezrobotnego. W ocenie Sądu w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie. Dlatego też, zaskarżoną do Sądu decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. Do postępowania w sprawie stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem stosuje się także zasady ogólne w nim wyrażone. Zgodnie zatem z nimi organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Winien, działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.) oraz podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że organ uchybił zasadom zawartym w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przy rozstrzyganiu sprawy. Zgodnie z wyrażoną w cytowanym przepisie zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie organy zaniechały podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności. W aktach sprawy brak jest ustaleń, które potwierdziłyby zachodzenie w stosunku do skarżącej przesłanek wskazanych w przepisie art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten nakłada na starostę obowiązek pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który między innymi odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie lub poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, mającym na celu ustalenie zdolności do pracy lub udziału w innej formie pomocy określonej w ustawie. Poza sporem pozostaje fakt, iż skarżąca D. D. odmówiła przyjęcia propozycji pracy na podstawie umowy zlecenia na okres 1 miesiąca. Kwestią sporną pomiędzy stronami pozostaje okoliczność, czy wskazane przez bezrobotną przyczyna takiego stanu rzeczy ma charakter przyczyny nieuzasadnionej. Okolicznościami tymi według skarżącej jest - z uwagi na odbywaną aplikację radcowską - konieczność uczestnictwa w praktykach odbywanych w sądach i wzięcie udziału w kolokwiach. Z twierdzeń skarżącej wynika, że z przyszłym pracodawcą podejmowała rozmowy w celu zawarcia w umowie zlecenia postanowień umożliwiających jej uczestnictwo w zajęciach w ramach odbywanej aplikacji. W umowie jednak postanowień takich nie zawarto. Organ wydając zaskarżoną decyzję nie pokusił się w żaden sposób o weryfikację twierdzeń skarżącej, czy rzeczywiście starała się uzgodnić warunki umowy umożliwiającej jej podjęcie zatrudnienia bez szkody dla odbywanej aplikacji. W żaden sposób nie poddano również weryfikacji podnoszonego problemu kolizji zajęć w ramach aplikacji z godzinami pracy bezrobotnej, chociażby poprzez zwrócenie się do podmiotu prowadzącego zajęcia w ramach aplikacji. Zwrócenie się, przez organ I instancji, do skarżącej z pismem z dnia 2 grudnia 2014 r. z żądaniem udokumentowania konieczności uczestnictwa w zajęciach teoretycznych i praktycznych związanych z odbywaną aplikację nie spełnia tego wymogu. Przecież oczywistym jest, że skoro taki rodzaj zajęć został przewidziany w planie szkolenia, to obowiązkiem aplikanta jest uczestnictwo w nich. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy starosta (...) pozbawia statusu bezrobotnego, który odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia (...). Powyższe oznacza, że organ administracyjny wydając decyzję o pozbawieniu statusu bezrobotnego winien ustalić czy skarżąca faktycznie odmówiła podjęcia stażu bez uzasadnionej przyczyny. Jak wynika z przepisu art. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy określenie bezrobotny oznacza osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, I (...) niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak wynika z tego ustawodawca dopuszcza możliwość nauki osoby bezrobotnej, a organy prowadzące postępowanie w sprawie mając w okresie wcześniejszym wiedzę o fakcie odbywania przez skarżącą aplikacji radcowskiej nie kwestionowały jej uprawnień do uzyskania statusu bezrobotnego. Sąd orzekający - podobnie jak organy - stoi na stanowisku, iż nauka w ramach aplikacji radcowskiej nie wyklucza możliwości przyznania statusu bezrobotnego. Sąd orzekający uważa jednak, że niezasadnym jest pogląd, że fakt kontynuowania nauki przez skarżącą nie stanowi uzasadnionej przyczyny odmowy podjęcia zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia. Ratio legis ustawy o promocji zatrudnienia ... jest przygotowanie osób bezrobotnych do podjęcia pracy, co może odbywać się również poprzez naukę w ramach aplikacji radcowskiej. Nie można zatem dla skarżącej wyciągać z tego tytułu negatywnych konsekwencji, że kształci się ona w dalszym ciągu. Skoro w przedmiotowej sprawie pojawiły się kwestie sporne, to organ powinien je wnikliwie wyjaśnić zarówno w kwestii odbywania aplikacji przez D. D., jak też problemu kolizji zajęć z godzinami pracy. Mając powyższe na uwadze w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.