II SA/Rz 259/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie SO del. Anna Bembenek/spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi S. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2010 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S. K. kwotę 117 zł /słownie: sto siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w W., Gmina [...], oznaczonej jako działka nr 489/2, KW [...] w ten sposób, że w wyniku podziału powstaną nowe działki gruntu : dz. nr 489/3 o pow. 0,0914 ha, dz. nr 489/4 o pow. 0,1539 ha, dz. nr 489/5 o pow. 0,0501 ha, zgodnie z operatem technicznym podziału przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 27 stycznia 2010 r. pod nr [...] w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Wnioskodawcami w sprawie byli Z. i U. K. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 2 lutego 2010 r. co stwierdzono na dokumencie decyzji. Pismem z dnia 30 lipca 2010 r. S. K. w imieniu własnym oraz swojej siostry J. K. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podanie o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Wyjaśniła, że jest właścicielką działki nr 490/3 a J. K. jest właścicielką działki nr 490/6 graniczącej z działką podlegającą podziałowi. Działka nr 490/6 jest obciążona służebnością przejazdu na rzecz działki nr 490/3. W wyniku podziału działki nr 489/2 został zawężony pas służebny stanowiący jedyny dojazd do działki nr 490/3. Z tej przyczyny w ocenie autorki pisma decyzja kończąca postępowanie w sprawie podziału działki nr 489/2 , wprowadzona do ewidencji gruntów, rażąco narusza jej prawa. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało według właściwości Wójtowi Gminy [...] wniosek S. K. w sprawie nie uwzględnienia jej udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy z dnia [...].01.2010r. uznając, że wnioskodawczyni powołała się na jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego w postaci pominięcia jej jako strony postępowania w sprawie podziału działki nr 489/2. Postanowienie wydano na podstawie art. 65 §1 w zw. z art. 145 §1 pkt 4, art. 147 i art. 148 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000, nr 98, poz. 1071, z późn.zm.; dalej zwane jako "k.p.a."). Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], odmówił wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie to oparto na przepisach art. 149 §3 w zw. z art. 145 §1 pkt 4 i art. 147 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśniono, że z treści Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia 25 lutego 1976 r. wynika, że służebność gruntową ustanowiono m.in. na rzecz każdorazowego właściciela działki nr 490/3, stanowiącej obecnie własność S. K., wyłącznie na działce nr 490/4, a po zmianie numeru na działce nr 490/6. W związku z tym S. K. nie jest stroną postępowania o podział działki sąsiedniej nr 489/2, ponieważ postępowanie nie dotyczy jej interesu prawnego. Przywołując treść przepisów art. 28 k.p.a. oraz art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organ wyjaśnił, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny. Interesem prawnym legitymuje się właściciel i użytkownik wieczysty. Natomiast interesu takiego nie mają właściciele czy użytkownicy działek sąsiednich, ani z innych tytułów do nieruchomości. Mając na względzie, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, Wójt Gminy [...] odmówił wznowienia z uwagi na brak przymiotu strony. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła S. K. oraz J. K. działająca przez pełnomocnika S. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1) k.p.a. utrzymało decyzję Wójta w mocy. Po zreferowaniu decyzji organu I instancji Kolegium przedstawiło dokonane w sprawie ustalenia faktyczne. Postępowaniem działowym objęto działkę nr 489/2 położoną w W., której właścicielami są U. i Z. małż. K. Postępowanie to zakończone zostało ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], zatwierdzającą projekt podziału. Działka nr 489/2 od strony południowej graniczy z działką nr 490/6, której właścicielką jest J. K. Działka nr 490/6 powstała w wyniku podziału działki nr 490/4 na działki nr 490/5 i nr 490/6 zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...]. Działka nr 490/5 o pow. 0,0051 ha przeszła z dniem 1 stycznia 1999r. na własność Województwa [...], ponieważ w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną. Decyzję tę doręczono J. K. jako stronie. Działka nr 490/6, będąca własnością J. K., jest obciążona ograniczonym prawem rzeczowym - służebnością drogową na rzecz m.in. działki nr 490/3, której właścicielem jest S. K. Geodeta dokonujący podziału działki nr 489/2 zgodnie z §6 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. nr 268, poz. 2663) zawiadomił wszystkich właścicieli działek sąsiednich o przyjęciu granic tej działki z nieruchomościami do niej przyległymi. Nie oznacza to w ocenie Kolegium, że właściciele sąsiednich nieruchomości byli stronami postępowania działowego. SKO stwierdziło, że brak zgody na przebieg granicy któregoś z sąsiadów w nie wstrzymuje postępowania działowego. Kolegium uznało, że zasadniczą kwestią w sprawie jest ustalenie legitymacji procesowej do występowania S. K. i J. K. jako strony w postępowaniu o podział sąsiedniej działki nr 489/2. Powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych Kolegium uznało, że wnioskodawcą i stroną takiego postępowania jest właściciel i wieczysty użytkownik nieruchomości. J. K. i S. K. nie są właścicielami ani użytkownikami wieczystymi działki nr 489/2, a zatem nie przysługuje im przymiot strony w postępowaniu o jej podział. Okoliczność ta w ocenie SKO jest oczywista. Z tej przyczyny rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada prawu, bowiem żadne dodatkowe postępowanie wyjaśniające nie mogłoby doprowadzić do innego stwierdzenia. Kolegium zaznaczyło, że podstawowy zarzut skarżącej dotyczy naruszenia granicy przy pomiarach związanych z podziałem pomiędzy działką nr 489/2, a działką nr 490/6. Jednocześnie organ ten stwierdził, że sprawy związane z przebiegiem granic rozstrzygane są w postępowaniu rozgraniczeniowym. Postępowanie takie zostało przeprowadzone na wniosek S. K., działającej jako pełnomocnik J. K. i zostało zakończone decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...], orzekającą o rozgraniczeniu działki nr 490/6 z działką nr 489/5, powstałą w wyniku podziału działki nr 489/2. Ustalone granice w tym postępowaniu są obowiązujące z uwagi na ostateczność decyzji rozgraniczeniowej. Ze stanowiskiem tym nie zgodziły się skarżące wnosząc o uchylenie obu w/w decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyjaśniły, że stan prawny działek nr 489/2 i nr 490/3 oraz nr 490/4 został uregulowany na podstawie przepisów ustawy z 26.09.1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Na podstawie Aktu Własności Ziemi nr [...] J. K. stała się właścicielem działki nr 490/4, która została obciążona prawem przejazdu, przechodu i przegonu, północnym skrajem tej działki na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr 490/3, nr 490/2 i nr 490/1. Po pomiarach ewidencyjnych dokonanych w 1965 r. działki nr 489/2 i nr 490/4 i 490/3 ogrodzono trwałymi ogrodzeniami na betonowej podmurówce za wyjątkiem użytkowanego pasa służebności przebiegającego od szosy relacji M. – S. przez działki nr 490/4, nr 490/3, nr 490/2 do działki nr 490/1. Stan taki, w ocenie skarżących, trwa na gruncie do chwili obecnej i tak został przedstawiony na mapie zasadniczej w skali 1: 1000, jak również został utwardzony pas służebny, najbardziej w okolicach działki nr 490/4, która jest położona najniżej. Taki stan działki służebnej nr 490/4 oraz działki władnącej nr 490/3 został ujawniony w księgach wieczystych, odpowiednio w KW nr [...] i KW nr [...] prowadzonych przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w M. Natomiast zmiana oznaczenia działki nr 490/4 na działkę nr 490/6 nastąpiła wskutek dokonanego z urzędu podziału na podstawie przepisów art. 73 ust.1, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz.872, z póżn. zm.) z uwagi na faktyczne zajęcie części działki pod pas drogowy drogi nr 983 M. – S. Skarżące zarzuciły, że wykaz zmian gruntowych nie uwzględnia stanu prawnego ukształtowanego w/w decyzją Wojewody [...]. W ich ocenie zostały rażąco naruszone przepisy prawa materialnego, a to art. 97 ust. 1, 1a pkt 1, 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz §6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości przez zaniedbanie badania tytułu prawnego do nieruchomości, ukształtowanego, podobnie jak nieruchomości skarżących, aktami własności ziemi w oparciu o mapę ewidencji gruntów po pomiarach dokonanych w 1965 r. wykluczającym nałożenie się tytułów własności w pasie wykonywanej służebności. Wskazały, że nie zostały wykorzystane do opracowania wstępnego projektu podziału na mapie zasadniczej miary określające granice dzielonej nieruchomości zapisane na szkicach z nowego pomiaru wsi W. z 1965 r. i opracowanej mapy ewidencji gruntów stanowiącej podstawę wydanych aktów własności ziemi. Geodeta dokonujący podziału nieruchomości nie wpisał do protokołu zgłaszanych przez nie zastrzeżeń. Nie zostały uwzględnione wyjaśnienia, że stan zainwestowania w trwałe ogrodzenia nastąpił ponad 30 lat wcześniej, a obecnie przejazd pozostałą częścią służebności jest niemożliwy. Wydzielenie drogi nr 489/5 wzdłuż istniejącego pasa służebnego z jednoczesnym zajęciem połowy jego szerokości do powstałej w wyniku tego podziału działki nr 489/3 pozbawia dojazdu służebnego do trzech działek nr: 490/3, 490/2 i 490/1 i naraża je na powstanie znacznych szkód. Podkreśliły, że zwróciły się do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji, które nie tylko naruszają prawo, ale nie zostały im doręczone i one same nie zostały uznane za strony postępowania. Kolegium tymczasem zakwalifikowało to podanie jako wniosek o wznowienie postępowania i ograniczyło się do tego zagadnienia. Zarzuciły, że organy nie poinformowały ich o tym , kto może być stroną postępowania dotyczącego podziału nieruchomości utrzymując je w przekonaniu, że taki status im przysługuje. Skonstatowały, że dokonany podział naruszył prawo własności działki nr 490/4 oraz prawo przejazdu przez tę działkę do działki nr 490/3, 490/2, 490/1. Wykazały również w sposób dostateczny swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko dotychczas wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna nad działalnością organów administracji publicznej sprawowana jest, na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002r., nr 153n poz.1269, ze zm.) oraz art. art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002r., nr 153, poz.1270, ze zm.; dalej "p.p.s.a.") pod względem zgodności z prawem. Sąd stosuje środki określone w ustawie i orzeka w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.3 §1 i art.134 §1 p.p.s.a.). Ocena działalności organów administracji publicznej polega na zbadaniu, czy organy w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa i czy skala ewentualnego naruszenia przepisów postępowania uzasadnia zastosowanie środków z art. 145-149 p.p.s.a. Dokonując tak zakreślonej kontroli Sąd stwierdza , że skarga jest zasadna. Przedmiotem kontrolowanego rozstrzygnięcia organów administracji w niniejszej sprawie było zagadnienie procesowe dotyczące odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości z tej przyczyny, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone przez podmioty nie będące stroną w rozumieniu art.28 k.p.a. Sąd zatem nie bada w niniejszej sprawie zgodności z prawem ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości wydanej przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] stycznia 2009r. lecz ogranicza się do badania zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Z powyższych przyczyn zarzuty skargi dotyczące legalności rozstrzygnięcia w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości pozostają bez rozpatrzenia. Zagadnieniem kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, czy organy właściwie zakwalifikowały wniosek inicjujący postępowanie. Wadliwości w powyższym zakresie skutkują bowiem koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz postanowienia SKO w przedmiocie przekazania podania skarżących organowi pierwszej instancji do rozpoznania jako wniosku o wznowienie postępowania, jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania , które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do tej kwestii stwierdzić należy , że postępowanie mające doprowadzić do wzruszenia w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości zostało wszczęte na wniosek skarżących z 30 lipca 2010r. We wniosku tym skarżące w sposób jednoznaczny wskazały, iż domagają się stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Nadto wniosek został skierowany do organu właściwego do orzekania w sprawie nieważności decyzji. Mimo wyraźnego sformułowania , iż wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, wniosek został zakwalifikowany jako podanie o wznowienie postępowania. Kwalifikacji takiej SKO dokonano bez jakiejkolwiek próby wyjaśnienia , sprzeczności pomiędzy zawartym we wniosku żądaniem a jego uzasadnieniem jak również bez pouczenia skarżących o treści obowiązujących przepisów. Taki sposób procedowania jest niewątpliwie sprzeczny z art. 6 k.p.a., który statuuje zasadę praworządności , z art. 8 k.p.a. , który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli a także z art. 10 k.p.a. , który mówi o tym , że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania , a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się m.in. co do zgłoszonych żądań. Niejako na marginesie zauważyć należy, iż nawet , gdyby przyjąć, iż wniosek został prawidłowo zakwalifikowany , to i tak zarówno skarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania , które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Zgodnie z art. 149 par.3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Przywołany przepis nie wyjaśnia , z jakich przyczyn do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. W doktrynie ( vide : B.Adamiak , J. Borkowski : Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, W-wa 1996r. , s. 653 ) przyjmuje się , iż wydanie decyzji odmawiających wznowienia postępowania jest możliwe tylko wówczas , gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy podanie o wznowienie wniesiono z uchybieniem ustawowego terminu. Niedopuszczalność wznowienia z przyczyn podmiotowych wystąpi wówczas, gdy podanie o wznowienie złoży podmiot nie będący stroną .W ocenie organów obu instancji , ta ostatnia przesłanka w sprawie wystąpiła, ponieważ skarżącym nie przysługuje prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 489/2. Powyższe stanowisko jest przedwczesne. Nie uwzględnia faktu, iż określonych okolicznościach także inne podmioty, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości bezpośrednio przylegających do nieruchomości dzielonej mogą mieć interes prawny w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. w wystąpieniu z wnioskiem o wznowienie postępowania lub o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jak również faktu , iż stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji , lecz również każdy , czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest tak wtedy , gdy organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności lub innego prawa rzeczowego . Przepis art. 93 ust.3 u.g.n., który stanowi, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej , musi być zatem interpretowany w sposób , który zapewnia ochronę prawa własności i innych praw rzeczowych także właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi ( vide : wyrok NSA z 14.10.2009r. , I OSK 91/09, LEX nr 57 3294). Podmioty te w określonych okolicznościach mogą mieć interes prawny w wystąpieniu z wnioskiem o wznowienie postępowania. Zbadanie tych okoliczności wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien w pierwszej kolejności ustalić , co zgodnie z intencją skarżących jest przedmiotem wniosku. Wola stron jest w tym zakresie dla organu wiążąca. Przed sprecyzowaniem wniosku strony winny zostać pouczone o treści przepisów regulujących przesłanki wznowienia postępowania i przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, w celu zapewnienia im warunków odpowiedzialnego wyboru właściwej drogi postępowania. Dopiero w sytuacji, gdy zostaną wyjaśnione wątpliwości co do treści wniosku , organ może przystąpić do oceny , czy jest właściwy do jego rozpoznania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 par.1 pkt 1 lit.c., art. 135 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.