II SA/Rz 259/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 17 grudnia 2021 r. nr SKO.4122.53.2021 w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej - skargę oddala - II SA/Rz 259/22 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 17 grudnia 2021 r. nr SKO 4122.53.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu, po rozpoznaniu odwołania J. K. (dalej: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu [...] z dnia 15 listopada 2021 r. nr ZDP.VI.424D-323/2021 w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej. Jak wynika z akt sprawy, 1 października 2021 r. J. K. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...] (dz. nr [...] obręb [...]) km 33+510 str. lewa do obsługi komunikacyjnej działki nr [...] poprzez działkę [...] (służebność gruntową) - obecnie działka nr [...]. Zarząd Dróg Powiatowych w [...] wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków wniosku, poprzez przedstawienie aktualnego wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] grudnia 2005 r., sygn. akt. [...] (w przedmiocie ustanowienia służebności przejazdu) wraz ze stwierdzeniem prawomocności, bądź odpisu z księgi wieczystej z wpisem służebności dojścia i dojazdu, ustanowionej na mocy ww. postanowienia. W dniu 5 listopada 2021 r. Skarżący przedłożył do organu I instancji dokumenty, tj.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 marca 2021r. sygn. Il SA/Rz 1189/19, oddalający jego skargę na postanowienie Wojewody Podkarpackiego w przedmiocie odmowy dostępu do akt w sprawie pozwolenia na budowę zjazdu z drogi publicznej, wraz z tym postanowieniem; wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...] położonej w obrębie [...], wydany przez Starostę [...] i aktualny na dzień 27 czerwca 2012 r. oraz kserokopię odpisu z księgi wieczystej nr [...], wydany przez Sąd Rejonowy w [...] w dniu [...] stycznia 2005 r. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że Skarżący, K. K. oraz Z. Sp. z o.o. w [...] pozostają współwłaścicielami działki nr [...], natomiast działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym M. i J. Ż. Po tak przeprowadzonym postępowaniu Zarząd Powiatu [...] decyzją z dnia 15 listopada 2021 r. nr ZDP.VI.424D-323/2021 nie zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...] (dz. nr [...]) w m. [...] km 33+510 str. lewa do obsługi komunikacyjnej dziatki nr [...] poprzez działkę [...] - służebność gruntową obecnie działką nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że Skarżący nie wykazał, że jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki ewid. nr [...]. Zarząd Powiatu wyjaśnił, że zgodnie z dokumentami geodezyjnymi, które są w posiadaniu Powiatu [...] oraz zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działka nr [...] jest własnością Skarbu Państwa (1/1 udział), natomiast użytkownikami wieczystymi (1/1 udział) są M. Ż. oraz J. Ż. W dokumentach nie widnieje wpis, jakoby działka była obciążona służebnością dojścia i dojazdu na rzecz Skarżącego (działka nr [...]). Organ I instancji wyjaśnił również, że działka nr [...] (obecnie działka nr [...]) posiada już istniejący zjazd z drogi powiatowej na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. Zgodnie z powyższym Zarząd Powiatu uznał, że Skarżący nie wykazał legitymacji, jako użytkownik nieruchomości do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, zatem brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Od powyższej decyzji Skarżący złożył odwołanie, w którym zakwestionował zasadność zaskarżonej decyzji oraz przedstawił historię budowy zjazdu na działkę nr [...], a także podejmowane w tamtym czasie czynności prawne i faktyczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisaną na wstępie decyzją z dnia 17 grudnia 2021 r. nr SKO 4122.53.2021, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), a także art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.; dalej: u.d.p.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. nie określa wprost kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w tym postępowaniu, jednak z analizy przepisów nie wynika, aby przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w materii nim objętej służył innym podmiotom - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej. Zatem postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Decydującym warunkiem przy ocenie zasadności żądania jest kwestia związana za sposobem korzystania z drogi, a więc bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Ten czynnik ma istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Podmioty te mają zagwarantowane prawo udziału w innych postępowaniach, w toku procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Kolegium, aby uznać, że skarżący jest stroną postępowania o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu musiałby wykazać, że ma interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu, a interes ten musi wynikać z przepisu prawa. SKO powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśniło, że sądy jednoznacznie przyjmują, iż stroną postępowania w przedmiocie zgody na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi, przy czym żaden przepis nie wskazuje, aby właścicielom sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości, z której zjazd ma być wykonany, został przyznany interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu. Interes ten mają jedynie właściciele i użytkownicy nieruchomości przyległych do drogi, którzy złożyli wniosek o wydanie zgody na wykonanie zjazdu. W ocenie organu II instancji, z poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że skarżący nie wykazał, iż jest właścicielem bądź użytkownikiem nieruchomości nr [...], przez którą planowana jest realizacja zjazdu drogowego oraz nie wykazał, że ma prawo do dysponowania tą nieruchomością np. poprzez istniejącą służebność. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, J. K. wskazał, że wnioskował o wydanie zezwolenia na wykonanie zjazdu z drogi powiatowej z działki nr [...] na działkę nr [...] wzdłuż jej całej długości. Skarżący podniósł również, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. sygn. akt [...] została ustanowiona służebność przejazdu. Skarżący wskazał, że ww. postanowienie jest już prawomocne. Ponadto skarżący wyjaśnił, że brak tego zjazdu blokuje mu możliwość dokonania inwestycji w postaci przyłącza energetycznego, gdyż specjalistyczny sprzęt nie ma możliwości dojazdu i wywiercenia otworów na słupy energetyczne. W odpowiedzi na skargę SKO w Przemyślu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wniosek Skarżącego o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...] (dz. nr [...]) do obsługi komunikacyjnej działki nr [...] – poprzez działkę [...] (obecnie nr [...]) był rozpatrywany w oparciu o art. 29 u.d.p. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Jak wynika z akt sprawy, Skarżący jest współwłaścicielem działki nr [...]. Odnośnie działki nr [...] (obecnie nr [...]), na którą miałby zostać skierowany zjazd indywidualny Skarżący podawał, że przysługuje mu służebność przejazdu ustanowiona na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2005r. [...]. Przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. jako podmiot uprawniony do uzyskania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego wymienia, oprócz właściciela również użytkownika nieruchomości przyległej do drogi. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że posiadanie ograniczonego prawa rzeczowego służebności drogi koniecznej daje legitymację do ubiegania się o wydanie zezwolenia, o którym mowa w powołanym przepisie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2020 r. I OSK 2441/18, dost. Baza CBOSA). Wskazuje się bowiem, że przy wykładni pojęcia użytkownika zastosowanego w art. 29 ust. 1 u.d.p. należy uwzględnić charakter służebności gruntowej, jako ograniczonego prawa rzeczowego, tj. funkcjonalnie ze sobą powiązanych uprawnień i obowiązków z jednej strony istotnie modyfikujących zakres dozwolonych działań właściciela nieruchomości obciążonej, z drugiej strony dających szeroką gamę uprawnień właścicielowi nieruchomości władnącej. W konsekwencji służebność drogowa stanowi (częściowo) prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - związane właśnie z treścią ograniczonego prawa rzeczowego, tj. z wykonywaniem prawa wjazdu, przejazdu i przechodu. Jednakże wykazanie tego rodzaju uprawnienia prawnorzeczowego, umożliwiającego ubieganie się o wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. - leży po stronie podmiotu wnioskującego. To bowiem wnioskodawca ma najlepszą wiedzę odnośnie ustanowienia służebności przejazdu na rzecz nieruchomości władnącej i szczegółów postępowania, które toczyło się lub toczy w przedmiotowej sprawie. W tym zakresie to na stronie spoczywa obowiązek współdziałania z organem w celu wykazania przesłanek koniecznych do wydania decyzji o treści postulowanej przez samą stronę. W niniejszej sprawie organ wezwał Skarżącego do przedstawienia postanowienia Sądu Rejonowego z [...] grudnia 2005r., sygn. [...] ze stwierdzeniem prawomocności, ewentualnie odpis z Księgi Wieczystej zawierający wpis służebności dojścia i dojazdu, ustanowionej na mocy przedmiotowego postanowienia. Tym samym organ I instancji zrealizował obwiązki wynikające z art. 9 k.p.a., gdyż poinformował stronę, jakie dowody powinna przedstawić aby wykazać uprawnienie do złożenia wniosku w trybie art. 29 ust. 1 u.d.p. Skarżący tego rodzaju dokumentów nie przedstawił tym samym nie wykazał, że jest podmiotem uprawnionym do złożenia żądania w oparciu o art. 29 ust. 1 u.d.p. W reakcji na wezwanie Skarżący przedłoży odpis wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 20 marca 2020r., II SA/Rz 1189/19, który dotyczył innej sprawy, tj. prawa do wglądu w akta sprawy, dotyczącej wydania pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi publicznej. W uzasadnieniu do ww. wyroku Sąd wskazywał, że działka nr [...] została obciążona służebnością przejazdu na rzecz działki nr [...]. Niemniej jednak, pomimo przedstawienia powyższego orzeczenia nadal nie wiadomo, czy ww. postanowienie Sądu Rejonowego o ustanowieniu służebności przejazdu stało się prawomocne, czy też służebność ta została zniesiona. Skarżący nie przedstawił, mimo stosownego wezwania organu żadnej dokumentacji, która dotyczyłaby wprost postępowania cywilnego w sprawie ustanowienia służebności przejazdu na rzecz działki nr [...]. Należy natomiast zauważyć, że sam Skarżący w złożonej skardze formułuje sprzeczne twierdzenia co do statusu ww. postanowienia o ustanowieniu służebności przejazdu. Z jednej strony wskazuje, że postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] grudnia 2005r. [...] jest prawomocne (str. 1 skargi). Z drugiej zaś strony podnosi, że jeden z uczestników postępowania, toczącego się pod ww. sygn. [...] się odwołał i do dziś Skarżącemu nie jest znane zakończenie tego postępowania (str. 3 skargi). Z powyższego wynika, że Skarżący nie był w stanie wykazać się legitymacją do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego w trybie art. 29 ust. 1 u.d.p. Z tych przyczyn organy I a następnie II instancji zasadnie wydały decyzje w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi publicznej. Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.