II SA/Rz 26/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Maria Piórkowska /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi W. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 26/13 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. S. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie istniejących budynków magazynowych z przeznaczeniem na produkcję tartaczną, sklep materiałów budowlanych, część administracyjno – socjalną, budowie wiaty i magazynu, utwardzeniu terenu na place i parkingi, budowie sieci kanalizacji deszczowej na działkach nr ewid. 42, 43, 44 w obr. [...], a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W podstawie prawnej decyzji Kolegium powołało art. 138 § 2 k.p.a. Z jego uzasadnienia i akt administracyjnych wynika, że na wniosek Firmy "A." – reprezentowanej przez właściciela W. K. prowadzone było postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację opisanego wyżej przedsięwzięcia. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w dniu [...] listopada 2011 r. Prezydent Miasta [...] decyzją znak [...] określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Na skutego złożonego przez M. S. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzją a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. SKO wskazało, na brak sprecyzowania kto jest podmiotem ubiegającym się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności poprzez podanie w jakiej formie wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą. Podano, że powołanie przez organ I instancji w decyzji nazwy pod jaką przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą nie spełnia wymogu wskazania adresata decyzji i powoduje, że decyzja narusza art. 107 § 1 k.p.a. Kolegium zaznaczyło, że tak oznaczony podmiot nie posiada osobowości prawnej i nie należy do kręgu podmiotów, które w świetle art. 29 k.p.a. mogą być stronami postępowania. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta [...] decyząa z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie istniejących budynków magazynowych z przeznaczeniem na produkcję tartaczną, sklep materiałów budowlanych, część administracyjno – socjalną, budowie wiaty i magazynu, utwardzeniu terenu na place i parkingi, budowie sieci kanalizacji deszczowej na działkach nr ewid. 42, 43, 44 w obr. [...]. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że teren na którym planowane jest przedsięwzięcie nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po uzyskaniu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. ([...]) Prezydent Miasta [...] stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. W dalszej kolejności wnioskodawca przedłożył wymagany raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (i jego uzupełnienie) oraz przeprowadzone zostało postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji, które obejmowało weryfikację raportu, uzyskanie wymaganych opinii i uzgodnień oraz zapewnienie udziału społeczeństwa przed wydaniem decyzji. Prezydent Miasta [...] wskazał, że w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wzięto pod uwagę raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzupełnienie raportu z dnia 23 sierpnia 2011 r., opinie i uzgodnienie RDOŚ, opinie PPIS, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa, własną analizę przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ uznał, że realizacja i eksploatacja planowanej inwestycji po spełnieniu wskazanych w decyzji warunków nie będzie w sposób znaczący oddziaływać na środowisko w zakresie emisji hałasu i zanieczyszczeń do powietrza oraz wody i gleby oraz spełni wymogi stawiane przez przepisy z zakresu ochrony środowiska. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że wypełnił zalecenia wskazane w decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2012 r. Nadto podał, że W. K. zwrócił się o zmianę nazwy przedsięwzięcia. W ocenie organu zmiana ta sugerowałaby zmianę zakresu wniosku a zatem nie została uwzględniona. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. S. i zawnioskowała o jej uchylenie. Podała, że na działkach na których ma być realizowane przedsięwzięcie od 6 lat funkcjonuje, mimo protestów mieszkańców, tartak. Wskazała, że przed organami nadzoru budowlanego toczy się postępowanie związane z samowolą budowlaną istniejących na tym terenie budynków firmy A. Niezrozumiałym jest jej zdaniem wydanie decyzji, która określa środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia które już zostało zrealizowane. Jedynym nowym elementem są wiaty magazynowe od strony wschodniej i północnej, mające pełnić role ekranów akustycznych. Zdaniem odwołującej decyzja narusza interes prawny i społeczny sąsiadów, szkodliwie oddziałuje na zdrowie mieszkańców i środowisko, powoduje "zmniejszenie wartości materialnej działek". Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, że w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływa na przeprowadzone czynności i treść rozstrzygnięcia. Kolegium wskazało, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydawana jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko /Dz.U. Nr 199 poz. 1227 ze zm. - zwanej dalej ustawą o udostępnianiu informacji (...)/. Zgodnie z jej art. 71 ust. 2 uzyskanie takiej decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1); przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 2). Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia (art. 73 ust. 1). Natomiast w art. 74 ust. 1 tej ustawy określono, jakie dokumenty i informacje winny zostać dołączone do wniosku o wydanie tej decyzji. SKO podało, że organ związany jest wnioskiem i nie może go interpretować i modyfikować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. W okolicznościach sprawy W. K. – prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą K. W. Firma "A." wnioskiem z dnia 20 września 2010 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia p.n.: "budynek magazynowo-handlowy branży budowlanej z częścią socjalną – przebudowa i rozbudowa istniejących budynków magazynowych, zaplecza socjalnego, biura, mieszkania służbowego, placów manewrowych, parkingu, wiat magazynowych na działkach nr ewid. 42, 43, 44 przy ul. P. w R.". Następnie wnioskiem z dnia 28 września 2010 r. wnioskodawca zwrócił się do organu o zmianę nazwy przedsięwzięcia na "przebudowa i rozbudowa istniejących budynków magazynowych z przeznaczeniem na: produkcję tartaczną, sklep materiałów budowlanych, część administracyjno – socjalną, budowa wiaty i magazynu, utwardzeniu terenu na place i parkingi, budowa sieci kanalizacji deszczowej na działkach nr ewid. 42, 43, 44 w obr. [...]". W oparciu o ten wniosek organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję. Kolegium zwróciło uwagę, że w piśmie z dnia 14 maja 2012 r. (złożonym przed wydaniem zaskarżonej decyzji organu I instancji) W. K. zwrócił się by w tytule "tworzonej decyzji środowiskowej" zostały użyte sformułowania, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dotyczy "produkcji drewnianych elementów budowlanych w istniejących budynkach produkcyjno-magazynowych oraz realizacji przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie istniejących budynków magazynowo-produkcyjnych z dodatkowych przeznaczeniem ich na sklep materiałów budowlanych i część administracyjno – socjalną oraz na budowie wiaty i magazynu, utwardzeniu terenu na place i parkingi i budowie wewnętrznej sieci kanalizacji deszczowej na działkach nr ewid. 42, 43, 44 w obr. [...]". W ocenie Kolegium powyższe wskazuje na kolejną modyfikację wniosku. Jednocześnie organ nie zgodził się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "zmiana nazwy przedsięwzięcia o którą zwrócił się W. K. sugerowałaby zmianę zakresu wniosku i w związku z tym nie została uwzględniona w treści decyzji". Kolegium podało, że to strona jest dysponentem wniosku, również co do zakresu i rozmiarów inwestycji. Organ I instancji winien zatem wezwać wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień w tym zakresie, od których zależeć będzie dalszy tryb postępowania. Z powyższych przyczyn Kolegium uznało zaskarżoną decyzję za przedwczesną, co uzasadniało jej uchylenie. Skargę na tą decyzję złożył W. K. - prowadzący działalność gospodarczą pod firmą K. W. Firma "A." z siedzibą w R. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie w treści decyzji dlaczego organ nie wyjaśnił wątpliwości w zakresie wniosku, w ramach tego przepisu oraz naruszenie art. 110 k.p.a. poprzez wskazanie przez SKO kolejnych uchybień, pomimo, że sprawa już raz była przedmiotem oceny, a zatem teraz Kolegium winno ograniczyć się jedynie do kontroli czy wskazane wówczas wytyczne zostały zrealizowane. Zdaniem skarżącego jeżeli Kolegium miało jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu i rozmiarów inwestycji winno, działając na podstawie art. 136 k.p.a., wyjaśnić wątpliwości. Podał, że mimo dwukrotnego zaskarżenia decyzji organu I instancji sprawa nie została merytorycznie rozpatrzona przez Kolegium, a wskazywane uchybienia dotyczą kwestii proceduralnych. Takie działania Kolegium naruszają zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazało, że skarżący zmieniając dwukrotnie pierwotnie złożony wniosek winien mieć świadomość, że treść wniosku determinuje wybór przez organ dalszego trybu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje; Stosownie do treści art 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2012 r., [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którą orzekający organ, po rozpoznaniu odwołania M. S. uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie istniejących budynków magazynowych z przeznaczeniem na produkcję tartaczną, sklep materiałów budowlanych, część administracyjno — socjalną, budowę wiaty i magazynu, utwardzeniu terenu na place i parkingi, budowę sieci kanalizacji deszczowej na działkach nr ew. 42, 43 i 44 obr. [...]. Powołany przepis art. 138 § 2 k.p.a., a stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W judykaturze przyjęty został pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a. może nastąpić jedynie wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego lub gdy takiego postępowania w ogóle nie przeprowadzono /tak wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., IV SA 208/99, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000 r. i SA 430/99 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl /. Wynika to również z uregulowania zawartego w art. 136 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy uprawniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W świetle naprowadzonych wyżej uwag, w ocenie Sądu, orzekający organ odwoławczy, w realiach rozpoznawanej sprawy, był uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej. Jak to bowiem wskazał w zaskarżonej decyzji, postępowanie zostało wszczęte na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko /Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm./, z wniosku W. K. prowadzącego działalność pod nazwą Firma "A." w R. Z przepisu tego wynika, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Słusznie zatem organ przyjął, że treść wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Mając na uwadze powyższe uregulowania organ II instancji prowadząc postępowanie odwoławcze zauważył, że zakres przedmiotowy wniosku złożonego przez W. K. nie odpowiada podjętemu rozstrzygnięciu przez organ I instancji. Z zalegającego w aktach sprawy pisma skarżącego z dnia 20 września 2010 r. inicjującego postępowanie w sprawie wynika, że w oparciu o uregulowanie zawarte w art. 71 oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. domaga się wydania decyzji o środowiskowych uregulowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia "budynku magazynowo - handlowego branży budowlanej z częścią socjalną - przebudowa i rozbudowa istniejących budynków magazynowych, zaplecza socjalnego, biura, mieszkania służbowego, placów manewrowych, parkingu, wiat magazynowych". Pismem z dnia 28 września 2010 r. /które wpłynęło do organu 6 czerwca 2011 r./ W. K., dołączając raport o oddziaływaniu na środowisko, zmienił zakres żądania zawarty we wcześniejszym wniosku określając przedsięwzięcie jako "przebudowę i rozbudowę istniejących budynków magazynowych z przeznaczeniem na: produkcję tartaczną, sklep materiałów budowlanych, część administracyjno-socjalną, budowę wiaty i magazynu, utwardzenie terenu na place i parkingi, budowę sieci kanalizacji deszczowej magazynowych". Kolejnym pismem z dnia 15 maja 2012 r. W. K. rozszerzył przedmiot przedsięwzięcia jako "produkcję drewnianych elementów w istniejących budynkach produkcyjno- magazynowych oraz realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie istniejących budynków magazynowo-produkcyjnych z dodatkowym przeznaczeniem ich na sklep materiałów budowlanych i część administracyjno-socjalną oraz na budowie wiaty i magazynu, utwardzeniu terenu na place i parkingi i budowie wewnętrznej sieci kanalizacji deszczowej". Ponownie W. K. określa przedmiot toczącego się postępowania w piśmie z dnia 18 lipca 2012 r., zastrzegając że przedmiotem działalności jego firmy nie będzie "tartak". W tym stanie sprawy, organ I instancji wydał decyzję w dniu [...] sierpnia 2012 r., [...] określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie istniejących budynków magazynowych z przeznaczeniem na: produkcję tartaczną, sklep materiałów budowlanych, część administracyjno-socjalną, budowę wiaty i magazynu, utwardzenia terenu na place i parkingi, budowę sieci kanalizacji deszczowej na działkach nr ew. 42, 43 i 44. W uzasadnieniu tej decyzji organ naprowadził, że "W. K. wraz z pismem wyjaśniającym do postępowania zwrócił się o zmianę nazwy przedsięwzięcia, jednak z uwagi na to, że zmiana nazwy przedsięwzięcia sugerowałaby zmianę zakresu wniosku- nie została uwzględniona w treści wydanej decyzji". Ponownie w tym miejscu wskazać należy, że żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do oceny organu administracji. Obowiązkiem zatem organu jest ustalenie treści żądania strony, w szczególności, tak jak w rozpoznawanej sprawie, w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia /tak wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r., IV SA 1091/99, wyrok NSA z dnia 16 maja 2008 r., II OSK 510/07, wyrok WSA z dnia 31 października 2008 r., II SA/Łd 593/08 http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Interpretacja co do zakresu żądania strony wszczynającej postępowania, a także nieuwzględnienie wniosku zmieniającego żądanie strony, tak jak zawarł to w swoim rozstrzygnięciu organ I Instancji, w ocenie Sądu jest niedopuszczalna. W tym stanie sprawy zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało kasatoryjną decyzję celem ustalenia kwestii podstawowej i zasadniczej, jaką jest w postępowaniu administracyjnym oznaczenie przedmiotu postępowania i w tym zakresie zobowiązało organ pierwszoinstancyjny do przeprowadzenia stosownego postępowania. W tym stanie sprawy, wbrew zarzutom skargi, wydający zaskarżoną decyzję organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. Podnieść bowiem należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Oznacza to obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Decyzja organu odwoławczego, realizując zasadę dwuinstancyjności, jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji /T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147/. Nieuprawniony jest zatem zarzut skarżącego w przedmiocie naruszenia przepisu art. 138 § 2 oraz art. 136 k.p.a. gdyż, jak wyżej podniesiono, oznaczenie przedmiotu postępowania administracyjnego należy do kardynalnych jego zasad i sam skarżący, wielokrotnie zmieniając treść żądania powoduje znaczne jego przedłużenie. Oznaczenia przedmiotu prowadzonego postępowania organ odwoławczy nie może konwalidować ani dodatkowym postępowaniem w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ani zleceniem przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję pierwszoinstancyjną, a więc brak jest podstaw do zastosowania przepisu art 136 k.p.a. Z przyczyn wyżej naprowadzonych, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie mieści się w granicach określonych art. 138 § 2 k.p.a., a także zawiera stosowne wskazania, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ skargę jako niezasadną - oddalił.