II SA/Rz 266/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Rady Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przystąpienia do stowarzyszenia -skargę oddala- Uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. , podjętą na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 855, ze zm.) Rada Miasta przystąpiła do [...] w T. w charakterze członka wspierającego. Uchwałę doręczono Wojewodzie [...] lutego 2008 r. W dniu [...] lutego 2008 r. Wojewoda wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności tej uchwały, o czym poinformował Prezydenta Miasta K. W dalszej kolejności wydał rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...], którym w oparciu o art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta. W motywach rozstrzygnięcia, nawiązując do konstytucyjnej zasady legalizmu działania organów władzy publicznej, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, Wojewoda wywiódł, że art. 84 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiąc lex specialis w stosunku do przepisów Prawa o stowarzyszeniach, zezwala gminom na uczestniczenie tylko w stowarzyszeniach tworzonych w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów. Członkami takich stowarzyszeń mogą być gminy i powiaty, nie dopuszcza się natomiast uczestnictwa innych podmiotów, tj. innych osób prawnych czy osób fizycznych. Przystąpienie Miasta K. do [...], działającego na podstawie ustawy Prawo o stowarzyszeniach i nie mającego charakteru stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego narusza ustawowo określone zasady korzystania z konstytucyjnego prawa samorządu terytorialnego do zrzeszania się, jest zatem sprzeczne z art. 84 ustawy o samorządzie gminnym, ta zaś konkluzja uzasadnia stwierdzenie nieważności podjętej uchwały przez organ nadzoru. Rada Miasta wniosła skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze, po uprzednim podjęciu uchwały w sprawie jej wniesienia, domagając się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. W skardze Rada Miasta zakwestionowała interpretację art. 84 ustawy o samorządzie gminnym zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wskazała, że przepis ten wraz z art. 172 ust. 1 Konstytucji RP regulują możliwość tworzenia przez gminy stowarzyszeń wspólnie z powiatami i województwami, z przepisów tych nie można jednak wyprowadzić wniosku, że gmina jako osoba prawna nie może wstąpić do stowarzyszenia, w którym członkiem są inne osoby prawne lub osoby fizyczne. Przystępując do [...] Gmina K. działa zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, ponieważ do zadań własnych gminy należą sprawy ochrony środowiska a podstawą prawną przystąpienia jest art. 18 ustawy o samorządzie gminnym. Gmina K. ma interes prawny w przystąpieniu do w.w. stowarzyszenia, ponieważ mogłaby korzystać z pomocy w ubieganiu się o środki unijne, mieć dostęp do wzorcowych projektów z zakresu ochrony środowiska i wspólnie je realizować. W konkluzji skargi Rada Miasta wyraziła pogląd, że gminy mogą przystępować również do stowarzyszeń innych niż wymienione w art. 84 ustawy o samorządzie gminnym, jeśli zakres działania stowarzyszenia obejmuje sprawy należące do zadań własnych gminy i o ile ustawy nie stanowią inaczej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Dodatkowo powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i prezentowany w nim pogląd o braku możliwości przystąpienia gminy w charakterze członka wspierającego do stowarzyszenia nie utworzonego na podstawie art. 84 ustawy o samorządzie gminnym (wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 25 stycznia 2006 r., II SA/Rz 524/05, z dnia 27 listopada 2007 r., II SA/Rz 536/07). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zadaniem sądów administracyjnych, realizowanym w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) jest kontrola działalności administracji publicznej sprawowana pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., obejmuje również akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze, którym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta w przedmiocie przystąpienia do [...]. Zaprezentował przy tym pogląd, wywodzony z treści art. 84 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, że gmina może należeć wyłącznie do stowarzyszeń, których cele sprowadzają się do wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów. Przepis ten stanowi lex specialis, jeśli chodzi o możliwość udziału gminy w stowarzyszeniu i ma prymat pierwszeństwa przed regulacją zawartą w ustawie Prawo o stowarzyszeniach. Zwalczając ten pogląd, wnosząca skargę Rada Miasta eksponuje konstytucyjne prawo do zrzeszania się jednostek samorządu terytorialnego wyrażone w art. 172 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazuje, że z przepisu tego oraz z przepisu art. 84 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie da się wywieść ograniczonego prawa gminy przystępowania do stowarzyszeń, tj. tylko takich, w których członkami są jednostki samorządu terytorialnego. W skardze podkreśla się, że w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały nie powołano art. 84 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale art. 18 ust. 1 tej ustawy, przekazujący do właściwości rady gminy wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, a zatem również sprawy ochrony środowiska, wymienione w art. 7 ust. 1 pkt 1) i 3) cyt. ustawy. Art. 84 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów, gminy mogą tworzyć stowarzyszenia, w tym również z powiatami i województwami. W ocenie Sądu dokonana przez organ nadzoru interpretacja tego przepisu jest prawidłowa i pozwala na przyjęcie tezy, iż przepis ten, ograniczający formę zrzeszania się gmin tylko w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów, wyklucza możliwość przystąpienia gminy jako członka wspierającego do stowarzyszenia działającego na podstawie ustawy Prawo o stowarzyszeniach i nie mającego charakteru stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego. W rozpatrywanej sprawie zarówno organ nadzoru, jak i skarżąca gmina powołują się na przepisy Konstytucji RP i istotnie przepisy te stanowią punkt wyjścia dla rozważań dotyczących interpretacji art. 84 ustawy o samorządzie gminnym. Kwestię zrzeszania się jednostek samorządu terytorialnego reguluje wprost art. 172 Konstytucji RP zawarty w rozdziale VII "Samorząd terytorialny". Przepis ten w ust. 1 stanowi, iż jednostki samorządu terytorialnego mają prawo zrzeszania się, natomiast ust. 2 ustanawia prawo tych jednostek przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. Samorząd terytorialny ma zatem konstytucyjne prawo do zrzeszania się, ale uregulowane odrębnie od uprawnień obywateli, dla których stosowne unormowania zawarte są w rozdziale II Konstytucji zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Istotna z uwagi na sporną w niniejszej sprawie kwestię jest treść art. 172 ust. 3 Konstytucji RP, według którego zasady, na jakich jednostki samorządu terytorialnego mogą korzystać z praw, o których mowa w ust. 1 i 2 określa ustawa. Taką ustawą w aspekcie prawa z art. 172 ust. 2 Konstytucji RP jest ustawa z dnia 15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych (Dz. U. Nr 91, poz. 1009, ze zm.), natomiast zasady korzystania z prawa, o jakim mowa w art. 172 ust. 1 Konstytucji określa sama ustawa o samorządzie gminnym. Pogląd taki dominuje w doktrynie prawa konstytucyjnego, gdzie wskazywane są te przepisy ustawy o samorządzie gminnym, które normują problematykę związków i stowarzyszeń gmin (P. Wieczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r., Liber, Warszawa 2000, s. 225), w tym art. 84 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko takie doznaje także wsparcia w literaturze dotyczącej stowarzyszeń (P. Suski, Stowarzyszenia w prawie polskim", Lexis-Nexis, Warszawa, 2002 r., s. 62, P. suski, Stowarzyszenia i fundacje, Lexis-Nexis, Warszawa, 2005 r., s. 70), gdzie podkreśla się, że to właśnie art. 84 ustawy o samorządzie gminnym określa zasady korzystania z konstytucyjnego prawa do zrzeszania się przez gminy. W ocenie Sądu prawo zrzeszania się gminy unormowane jest z mocy art. 172 Konstytucji RP w sposób szczególny i odmienny niż wskazany w ustawie Prawo o stowarzyszeniach, a regulacja zawarta w art. 84 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest regulacją wyczerpującą i w tym zakresie przepisy ustawy Prawo o stowarzyszeniach nie mogą mieć zastosowania. Nie jest natomiast wykluczone "odpowiednie" stosowanie przepisów ostatnio wymienionej ustawy do stowarzyszeń gmin, w takim zakresie, w jakim nie pozostają one w sprzeczności z art. 84 ust. 1. Wyczerpujący charakter regulacji z art. 84 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określającej zasady korzystania z prawa do zrzeszania się gmin oznacza, że żaden inny przepis tej ustawy wymienionych kwestii nie normuje, a w związku z tym wskazywane przez skarżącą Radę Gminy przepisy art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3 tejże ustawy dotyczące właściwości i zadań gminy, nie mogły stanowić podstawy do podjęcia kwestionowanej uchwały. Należy przy tym zaznaczyć, że kwestia interpretacji art. 84 ust. 1 była już przedmiotem rozważań w orzecznictwie – m. in. wyrok WSA we Wrocławiu z 3.03.2004 r., II SA/Wr 2638/03, nie publ., wyroki WSA w Rzeszowie – z 25.01.2006 r., II SA/Rz 524/05 i z 27.11.2007 r., II SA/Rz 536/07, nie publ., gdzie sądy zaaprobowały pogląd, iż możliwość zrzeszania się gmin ograniczona jest z woli ustawodawcy tylko do zrzeszania się z innymi jednostkami samorządu terytorialnego. Reasumując, stwierdzić należy, że uchwała rady gminy o przystąpieniu do stowarzyszenia nie mającego charakteru stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego narusza ustawowo określone zasady korzystania z konstytucyjnego prawa gminy do zrzeszania się, co uzasadnia stwierdzenie nieważności takiej uchwały przez organ nadzoru. Nie zasługują przy tym na uwzględnienie argumenty skargi wskazujące, że członkami [...] są jednostki samorządu terytorialnego z różnych województw na podstawie stosownych uchwał, jako że Sąd ocenia legalność wyłącznie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i nie może się wypowiadać co do zgodności z prawem takich uchwał. Z wszystkich tych względów Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Dodatkowo należy nadmienić, że wyłączenie możliwości przystąpienia przez skarżącą gminę do [...] nie wyklucza innych form współpracy miedzy tymi podmiotami, skoro wśród zadań własnych gminy wymieniono m. in. współpracę z organizacjami pozarządowymi (art. 7 ust. 1 pkt 19 ustawy o samorządzie gminnym)- np. poprzez zawarcie umowy w ramach tej współpracy (art. 9 ust. 1 cyt. ustawy).