II SA/Rz 269/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi Administracji Domów Mieszkalnych Sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego -skargę oddala- Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 993 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.e.l., po rozpatrzeniu wniosku Administracji Domów Mieszkalnych Sp. z o.o. orzekł o wymeldowaniu z pobytu stałego P. S. z lokalu przy ul. [...] w D. P. S. w odwołaniu od tej decyzji wniósł o jej zmianę oraz oddalenie wniosku o wymeldowanie z pobytu stałego ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zarzucił naruszenie art. 7 do 11 i art. 13 k.p.a. W lokalu tym zameldowany był od wielu lat i fakt ten nie był kwestionowany, także w czasie odbywania wojskowej służby zasadniczej. Po śmierci wuja, którym się opiekował w 2006r. mieszkanie zostało odnowione i cały czas dysponuje kluczami. Brak prądu w mieszkaniu, nieuiszczanie opłat za lokal nie stanowią merytorycznych argumentów na niekorzyść odwołującego. Zakwestionował zeznania świadka M. S., gdyż same w sobie są sprzeczne i godzą w dobre imię zmarłego. Świadkowie Z. H. i P. D. potwierdzają fakt opieki wujem i wspólnego zamieszkiwania. W celu pozyskania środków finansowych wyjeżdżał do pracy i nie mógł przebywać w tym czasie w lokalu. Decyzją z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] Wojewoda uchylił ww. decyzję Burmistrza Miasta i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej podał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 15 ust. 2 i art. 50 ust. 3 u.e.l. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji w decyzji podał, że postępowanie o wymeldowanie P. S. zostało wszczęte na wniosek Administracji Domów Mieszkalnych Sp. z o. o. Natomiast z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2007r. Prezes Zarządu Administracji Domów Mieszkalnych Sp. z o.o. zwrócił się o wymeldowanie z pobytu stałego z urzędu osób wymienionych w tym piśmie. Prowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania administracyjnego z wniosku, który w istocie nie został złożony było bezprzedmiotowe. Wymienione pismo mogło stanowić dla organu powód do ewentualnego wszczęcia postępowania z urzędu, do czego uprawnia przepis art. 15 ust. 2 ustawy. Organ wykazał brak możliwości prowadzenia postępowania o wymeldowanie nawet w przypadku złożenia wniosku, gdyż Administracji Domów Mieszkalnych Sp. z o.o. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a, bo nie posiada własnego interesu prawnego (właścicielem nieruchomości jest Gmina Miasto). W konsekwencji organ pierwszej instancji skierował decyzję do osoby niebędącej stroną postępowania. Jest to kwalifikowana wada decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), ale w postępowaniu zwykłym nie stosuje się sankcji nieważności, dlatego organ drugiej instancji uchylił zaskarżona decyzję i umorzył postępowanie. Wojewoda wywiódł, że ewentualne wykazywanie zdolności Spółki do działania w postępowaniu administracyjnym nie mogłoby być poparte argumentacją, iż jako przedsiębiorca zarządzający nieruchomością czyni to ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla Gminy Miasto, gdyż stoją temu na przeszkodzie przepisy zawarte w art. 25 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.). Spółka nie mogła też działać jako pełnomocnik gminy, gdyż stosownie do art. 33 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna. W skardze do Sądu Administracja Domów Mieszkalnych Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie w szczególności w zakresie legitymacji skarżącej do najmu lokali osobom oraz wszczęcia postępowania w sprawie na wniosek Spółki; naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie przez Wojewodę, iż postępowanie administracyjne winno być wszczęte z urzędu; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie w uzasadnieniu decyzji odniesienia się do postanowień umowy z dnia 21 listopada 2006r. zawartej pomiędzy Gminą Miasto, a skarżącą – w zakresie zasad zarządzania nieruchomością; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuzasadnione umorzenie postępowania, kiedy istniał stan do merytorycznego orzekania; art. 25 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię w stosunku do Administracji Domów Mieszkalnych, która jest spółką komunalną i działa w trybie i na zasadach art. 2 oraz art. 9-13 ustawy o gospodarce komunalnej. Skarżąca odniosła się do definicji strony oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego i wywiodła, że pogląd organu odwoławczego o braku przymiotu strony nie jest zasadny, gdyż to skarżąca wynajmuje lokale mieszkalne. Organ odwoławczy pominął treść art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej stanowiący, iż gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Stosownie do umowy zawartej przez skarżącą z Gminą Miasto do obowiązków Spółki należy zawieranie umów najmu (§ 4). Wynajmujący nie musi być właścicielem przedmiotu najmu, gdyż ze względu na prawa i obowiązki związane z administrowaniem lokalu – niewątpliwie ma interes prawny w zakresie kwestii zameldowania osób w lokalu. Dodać należy, iż skarżąca w świetle zawartej umowy posiada legitymację do występowania na drogę sądową o rozwiązanie stosunku najmu i nakazanie opróżnienia lokalu, czyli kompetencję dalej idącą niż kwestia formalna związana z meldunkiem osoby. Skarżąca złożyła opłacony wniosek, na podstawie którego wszczęto postępowanie, a słowo "z urzędu" rozumiane przez organ w odniesieniu do wszystkich okoliczności sprawy jest błędnie interpretowane i dlatego organ naruszył przepis art. 61 w zw. z art. 136 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ nie odniósł się do zapisów umowy z dnia 21 listopada 2006r. będącej w aktach sprawy. Zasadnym było wezwanie skarżącej do przedłożenia wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego, bądź aktu założycielskiego celem wykazania wykonywania zadań gminnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżącej Administracji Domów Mieszkalnych Spółka z o.o. przysługuje przymiot strony w sprawie o wymeldowanie mieszkańców lokali mieszkalnych objętych tym zarządem. Istnienie interesu prawnego skarżąca Spółka wywodzi z przepisu art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej stanowiącym, iż gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w formach zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego i tę drugą formę przyjęto w gminie D., a czynności zarządu zostały określone w akcie założycielskim oraz w umowie zawartej z gminą D. W konsekwencji organ drugiej instancji dokonał błędnej wykładni art. 25 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie uwzględniono realiów administrowania gminnym zasobem mieszkaniowym. Bez znaczenia w tej sytuacji jest użyty we wniosku zwrot "wymeldowanie z urzędu" Okolicznością bezsporną jest, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek pisma skarżącej z dnia [...] maja 2006r., którym zwróciła się z prośbą o wymeldowanie z urzędu z pobytu stałego wymienionych w nim osób między innymi P. S. Z decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] jednoznacznie wynika, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek Administracji Domów Mieszkalnych Sp. z o.o. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, iż interes prawny i obowiązek, o którym mowa w art. 28 k.p.a. winien być indywidualny, konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny, wsparty okolicznościami faktycznymi, będącymi przesłankami stosowania przepisów prawa materialnego. Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. będzie osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 k.p.a. lub przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może, czy powinna uzyskać konkretne korzyści, albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona – tak rozumiana – wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego (patrz. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz" wyd. 6 Wyd. C. H. BECK str. 233). Z przepisu art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 221 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.g.n. wynika, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Wykonywanie czynności gospodarowania mieniem z wyłączeniem czynności wymienionych w art. 23 ust. 1 pkt 7-9, może być powierzone zarządcom nieruchomości, rzeczoznawcom majątkowym, pośrednikom w obrocie nieruchomościami lub przedsiębiorcom, którzy zatrudniają te osoby. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.s.g. stanowi, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Formy prowadzenia gospodarki komunalnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej określa odrębna ustawa (art. 9 ust. 3). Zadaniami użyteczności publicznej w rozumieniu ustawy samorządowej są zadania własne gminy określone w art. 7 ust. 1 u.s.g., których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 9 ust. 4 u.s.g.). Według art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997r. nr 9, poz. 43 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.g.k. gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, której celem bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2 u.g.k.). Przytoczone przepisy ustawy o samorządzie gminnym i przepisy ustawy o gospodarce komunalnej są ze sobą ściśle skorelowane, ale na użytek niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że dotyczą ściśle określonego przedmiotu to jest zaspakajania zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych rozumianych jako gospodarka komunalna stanowiąca część składową pojęcia gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości zawartym w art. 25 u.g.n. Zadania gminy polegające na gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, a dotyczące gospodarki komunalnej mogą być prowadzone przez tę jednostkę samorządu terytorialnego w formach zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Ustawodawca w powołanych ustawach używa zwrotów "gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości" (u.g.n.), "gospodarka komunalna" (u.g.k.), "zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych" (u.s.g.). Powoływanie się przez skarżącą na wykonywanie zarządu należy, odnieść do czynności faktycznych. Instytucja zarządu, która dawałaby danemu podmiotowi legitymację została uregulowana w art. 43-50 powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozumiana jako prawna forma władania nieruchomością przez jednostki organizacyjne (ministerstwa, urzędy, zakłady budżetowe, jednostki budżetowe itp.). Przez zarządcę nieruchomości należy uznać podmiot sprawujący trwały zarząd w rozumieniu wskazanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trwały zarząd jest prawną formą władania nieruchomością przez państwowe jednostki organizacyjne i w sprawach nieuregulowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Mając na względzie wyżej przytoczone przepisy Sąd doszedł do przekonania, że komunalna spółka prawa handlowego powołana do wykonywania zarządu nieruchomościami gminnymi nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28. k.p.a. do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania o wymeldowanie na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 933 ze zm.). Z tych przyczyn Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty skargi w przedmiocie naruszenia art. 28 k.p.a. i art. art. 25 u.g.n. i art. 2 u.g.k. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 61 k.p.a. przez organ drugiej instancji poprzez pominięcie jako dowodu umowy. Przeczy temu treść uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym organ wielopłaszczyznowo pokazał brak możliwości działania przez skarżącą Spółkę jako strony postępowania oraz pełnomocnika gminy D. Pominięcie dowodu w sprawie, czy brak odniesienia do konkretnego dowodu w sytuacji, gdy dana okoliczność została wykazana innymi dowodami nie stanowi naruszenia prawa, które miałoby wpływ na wynik sprawy, a tylko taki rodzaj naruszenia obliguje Sad do uwzględnienia skargi. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest logiczne, spójne, konsekwentne i zawiera tak uzasadnienie faktyczne jak i prawne poparte licznym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie odpowiada kryteriom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił jako nieuzasadnioną.