II SA/Rz 269/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 2 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie dodatku za wysługę lat I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi jest wydana na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. 0 Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207 poz. 1761 ze zm.) decyzja personalna Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...], orzekająca w przedmiocie dodatku za wysługę lat dlamł. chor. M. C. - młodszego inspektora działu kwatermistrzowskiego Zakładu Karnego w P. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, u jej podstaw legło przeprowadzone przez Dyrektora Zakładu Karnego w Przemyślu postępowanie w sprawie weryfikacji okresu zasadniczej służby wojskowej M. C. uwzględnionego przy ustalaniu jego prawa do dodatku za wysługę lat w wymiarze 1 roku i 6 m-cy decyzją personalną Nr 19 Naczelnika ZK w Przemyślu z dnia 1 kwietnia 1996 r., tj. na dzień przyjęcia do służby przygotowawczej. W wyniku powyższego Dyrektor ZK w P. decyzją personalną Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. na podstawie art. 104 i 108 § 1 Kpa, art. 31 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i 4, art. 100 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 102 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 1 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14, poz. 137) postanowił o: 1. Wstrzymaniu M. C. wypłaty dodatku za wysługę lat w wysokości 20 % uposażenia zasadniczego na okres do 6 stycznia 2010 r., 2. Przyznaniu mu dodatku za wysługę lat w wysokości 15 % uposażenia zasadniczego do dnia 6 stycznia 2010 r., 3. Nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu swojej decyzji Dyrektor ZK wskazał, że na dzień jej wydania ustalono M. C. okres służby w Służbie Więziennej w wymiarze 14 lat, 10 m-cy i 20 dni. Dokonano tego m.in. w oparciu o aktualne zaświadczenie WKU w J. z dnia 24 sierpnia 2009 r. stwierdzające odbycie przez niego służby wojskowej od 27 kwietnia 1994 r. do 20 lipca 1995 r. Zgodnie zatem z art. 100 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o Służbie Więziennej przysługuje mu prawo do dodatku za wysługę lat jak po 10 latach służby, tj. w wysokości 15% uposażenia zasadniczego. Ponieważ pełne 15 lat służby osiągnie w dniu 6 stycznia 2010 r., prawo do dodatku w wysokości 20 % będzie mu przysługiwało z dniem 7 stycznia 2010 r. W odwołaniu od decyzji Dyrektora ZK z dnia [...] listopada 2009 r. M. C. zakwestionował prawidłowość i tryb wydania zaświadczenia przez WKU w J., bowiem poprzednie zaświadczenie wystawione w dniu 23 lutego 1996 r. przez WKU w P., w oparciu o które był mu naliczany dodatek przez ostanie 13 lat, nie zostało anulowane. Nie wprowadzono żadnej regulacji prawnej, upoważniającej WKU w J. do dokonania takiej zmiany. Odwołując się do zapisów ustawy z dnia 2 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004 r., Nr 241 poz. 2416 ze zm.) M. C. wskazał, że do rezerwy został przeniesiony w dniu 26 października 1995 r., a więc już po upływie okresu pełnienia zasadniczej służby wojskowej, pozostając do tego czasu w dyspozycji dowódcy jednostki wojskowej. Niezależnie od tego podniósł naruszenie: * ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, poprzez telefoniczne przekazanie jego danych przez osobę działającą w imieniu ZK w P. osobie zatrudnionej w WKU w J., * art. 220 Kpa poprzez żądanie od WKU w J. wydania nowego zaświadczenia oraz art. 108 § 1 Kpa poprzez jego niewłaściwą interpretację co do nadania decyzji rygory natychmiastowej wykonalności, - zasady praworządności, jako jednej z podstawowych zasad ustrojowych Państwa zawartych w Konstytucji. Na tej podstawie odwołujący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I instancji. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wskazaną na wstępie decyzją personalną z dnia [...] stycznia 2010 r. orzekł o: Uchyleniu w całości decyzji objętej odwołaniem, 2. Przyznaniu M. C. z dniem 27 listopada 2009 r. dodatku za wysługę lat w wysokości 15 % uposażenia zasadniczego, Nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W jej uzasadnieniu wskazał, że odwołanie M. C. zasługuje na częściowe uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, niż przez niego podniesione. Wstrzymanie mu z dniem 27 listopada 2009 r. przez organ I instancji wypłaty dodatku w wysokości 20 % organ odwoławczy uznał za niezgodne z obowiązującymi przepisami, gdyż zarówno ustawa o Służbie Więziennej jak i rozporządzenie z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków (...) nie przewidują takiej formy rozstrzygnięcia. Z tego powodu należało uchylić pkt 1 decyzji Dyrektora ZK, a tym samym w konsekwencji jej pkt 2 i 3. Analiza pozostałych zarzutów odwołania pozwoliła natomiast organowi II instancji stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie z jednego podstawowego i zasadniczego powodu. W związku z wejściem w życie w 1999 r. ustawy o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 11, poz. 95 ze zm.), w aktach osobowych M. C. znajduje się wypełniona przez niego w oparciu o art. 7 pkt 5 ustawy o ochronie danych osobowych ankieta bezpieczeństwa osobowego, w której wyraził on zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych dla potrzeb wydania poświadczenia bezpieczeństwa dopuszczającego go do dostępu do informacji niejawnych. Tym samym nie może być mowy o jakimkolwiek naruszeniu przez ZK obowiązujących przepisów Kpa. Ponadto jako uzasadnienie wystąpienia przez ZK w P. do WKU w J. o weryfikację posiadanych danych wskazano niezgodności w zakresie służby wojskowej odbytej przez odwołującego. Wg organu odwoławczego zastosowanie przez Dyrektora ZK do wydanej przez niego decyzji art. 108 § 1 Kpa było uzasadnione ważnym jego interesem; Zakład Karny jest instytucją Skarbu Państwa i w tym przypadku mieściło się to w zakresie pojęcia interesu społecznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. C. wniósł o uchylenie w całości decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu skargi przedstawiając tok dotychczasowego postępowania, ponownie poddał w wątpliwość zgodności z obowiązującymi przepisami fakt uzyskania zaświadczenia przez ZK w P., zarzucając tym samym naruszenie art. 217 § 1 i 220 Kpa. W jego ocenie tylko on był upoważniony do żądania wydania zaświadczenia z WKU w J. Skoro na dzień przyjęcia do Służby Więziennej stosowną decyzją zaliczono mu 1 rok i 6 m-cy służby wojskowej i decyzja ta nie została uchylona, to powinna nadal obowiązywać. Dodatek do uposażenia w wysokości 20 % powinien być mu zatem naliczany od m-ca października 2009 r. (skarżący zaznaczył, że dodatek w tej wysokości przysługujący po 15 latach służby został mu od 7 stycznia 2010 r. przyznany kolejną decyzją Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] grudnia 2009 r., od której również wniósł odwołanie do Dyrektora Okręgowego SW). Skarżący podniósł także niewłaściwy sposób interpretacji zapisów ustawy o ochronie danych osobowych. Art. 7 pkt 2 tej ustawy zezwala bowiem na przetwarzanie danych osobowych, ale nie na pozbawienie funkcjonariusza nabytych wcześniej uprawnień. Ponadto podkreślił, że zgodnie z art. 6 Kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (zasada praworządności). Wszelkie zabiegi interpretacyjne mające doprowadzić do pozbawienia obywateli praw przyznanych im przez ustawę nie są dopuszczalne (pogląd ten wyraził SN w uzasadnieniu uchwały z dnia 13 lutego 1996 r., sygn. akt III AZP 23/95 - OSN 1996/15/2005). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że art. 217 § 1 i art. 220 Kpa regulują uprawnienia osoby w zakresie wydawania zaświadczeń, ale nie ograniczają organu w przeprowadzanym postępowaniu dowodowym. W sprawie objętej skargą Dyrektor ZK w P. zwrócił się do WKU w J. o wydanie stosownego zaświadczenia o okresie służby wojskowej skarżącego w związku z rozbieżnościami w dokumentach znajdujących się w aktach osobowych i koniecznością dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ II instancji wydając decyzję działał na podstawie przepisów prawa i nie dokonał żadnych zabiegów interpretacyjnych skutkujących pogorszeniem sytuacji skarżącego. W tym znaczeniu przyznanie 15 % dodatku za wysługę lat było działaniem uprawnionym, choć de facto był on niższy od poprzedniego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Na wstępie, powołując się na orzecznictwo sądowe / patrz uchwała SN z dnia 18 grudnia 1992r, uchwała NSA z dnia 5 marca 2001 OPS 17/00/ podnieść należy, że stosunek służbowy funkcjonariuszy służby więziennej ma charakter administracyjnoprawny , a wszelkie uregulowania związane ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza znajdują się w ustawie pragmatycznej z dnia 26 kwietnia 1996r o służbie więziennej /tekst jedn. Dz. U. z 2002r Nr 207, poz. 1761 ze zm./. Przepis art. 31 ust 1, pkt. 4 powołanej wyżej ustawy, mający zastosowanie w rozpoznawanej sprawie stanowi, że przełożonymi właściwymi w sprawach osobowych funkcjonariuszy są dyrektorzy zakładów karnych i aresztów śledczych, komendanci ośrodków szkolenia i ośrodków doskonalenia kadr - w odniesieniu do funkcjonariusz pełniących służbę w tych jednostkach organizacyjnych. Z kolei ustęp 2 tego przepisu wskazuje , co należy rozumieć przez sprawy osobowe stanowiąc, że należy przez nie rozumieć : mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska, przenoszenie i zwalnianie ze stanowisk, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, ustalanie uposażenia oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizację wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariusza. Sprawy te na mocy powołanych wyżej przepisów załatwiane są w drodze decyzji administracyjnej przez wskazane w nich właściwe organy /wyrok NSA z dnia 28.10.2008r I OSK 1721/07/. Mając na uwadze powyższe , wskazać należy treść art. 100 ustawy o służbie więziennej z którego wynika, ze funkcjonariusz otrzymuje dodatek o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego w zależności od lat służby /ust. 1 pkt.1 lit. e/, a przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy /ust.2/. W tym stanie prawnym, ustalenie prawa dodatkowego wynagrodzenia i określenie jego wysokości należy do organu któremu funkcjonariusz jest podporządkowany a jego wymiar stanowi przedmiot postępowania wyjaśniającego. Wydanie zatem w tym zakresie decyzji administracyjnej jest czynnością związaną z realizacją uprawnień funkcjonariusza wynikających z treści stosunku służbowego w oparciu o art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r o Służbie Więziennej wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2007r IOSK 179/07/. W rozpoznawanej sprawie, orzekający w sprawie organ, wobec sprzecznych danych zalegających w aktach skarżącego podjął czynności celem ustalenia faktycznego okresu pełnienia przez niego służby wojskowej. W tym celu, po dokonaniu konfrontacji okresu służby wojskowej wykazanej w deklaracji przez skarżącego / 27.04.1994r- 20.07.1996r/ i zaświadczeniu wydanym przez WKU w P. /27.04.1994r -26.101995r/ oraz adnotacji w Książeczce Wojskowej , Dyrektor Zakładu Karnego w P. wystąpił do Wojskowej Komendy Uzupełnień w J. o dokonanie weryfikacji okresu odbycia służby wojskowej przez skarżącego. Otrzymane informacje legły u podstaw wydania przez orzekający organ zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu jakkolwiek orzekający organ był uprawniony do zbadania okresu służby zasadniczej odbytej przez skarżącego z uwagi na ustalenie -przyznanie dodatku za wysługę lat uwzględniającą okres zasadniczej służby wojskowej , niemniej swoje stanowisko zawarte w decyzji -rozkazie personalnym winien zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnić odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Odnosząc się do zarzutu skarżącego w przedmiocie naruszenia przez orzekający organ art. 108 § 1 kpa przywołać należy przede wszystkim treść tego przepisu który stanowi, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Analiza wyżej powołanego przepisu wskazuje, że katalog przesłanek uzasadniających nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest zamknięty a zatem jedynie wzgląd na dobra i wartości określone w tym przepisie zobowiązuje organ do nadanie decyzji takiego rygoru. Ocena, czy istnieją przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, należy do organu, który decyzję wydał jednak zobowiązany on jest wówczas do uzasadnienie swojego stanowiska ponieważ przepis art. 108 § 1 kpa przewiduje wyjątek od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych, przesłanki uzasadniające taki rygor muszą być zatem poddawane ścisłej wykładni /wyrok SN z 4.12.2002r III RN 201/01 OSNP 2003/24/583, wyrok NSA z 19.02.1998 r. V są 686/97 ONSA 1998/4/147, wyrok NSA z 30.06.20061OSK 116/06/. Warunku tego nie spełniają wydane w rozpoznawanej sprawie decyzje. Organ I instancji uzasadniając nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wskazał na ważny interes Zakładu Karnego w P., zaś organ II instancji dodał jedynie że Zakład Kamy jest instytucją Skarbu Państwa i mieści się tym samym w przesłance interesu społecznego. Ustawodawca wymieniając w art. 108 § 1 kpa kilka rodzajów dóbr które podlegają ochronie przez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w której to grupie mieści się interes społeczny wymaga jednak aby organ, nadając rygor natychmiastowej wykonalności wykazał ten interes, jego znaczenie oraz okoliczności wskazujące na realne zagrożenie spowodowane brakiem natychmiastowego wykonania decyzji. Zaskarżone decyzje nie spełniają tych wymagań, gdyż w uzasadnieniu nie przytoczono okoliczności wskazujących na to, że nienadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności spowoduje realne zagrożenie interesu społecznego oraz że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony. Uzasadniony jest zatem zarzut skarżącego że decyzje te wydane zostały z naruszeniem art. 108 § 1 kpa. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego w zakresie naruszenia art. 217 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego albowiem przepisy nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie . Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2005r II OSK 36/05 przyjął, że obowiązek wydania na podstawie art. 217 § 2 pkt. 2 i art. 218 § 2 kpa zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia /ONSAiWSA 2006/2/64/. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie jest kwestia wydania bądź odmowy wydania zaświadczenia lecz postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości dodatku o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariusza więziennego, zaś zaświadczenie które skarżący kwestionuje wydane zostało przez inny organ a więc nie może być zarzutem wobec zaskarżonej decyzji. Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącego w zakresie naruszenia przez orzekający w sprawie organ przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r o ochronie danych osobowych. Skarżący, jak to słusznie organ naprowadził wyraził zgodę na przetwarzanie swoich danych, zaś organ jako przełożony był uprawniony do weryfikacji danych zawartych w aktach osobowych skarżącego. Bezzasadne jest również argumentowanie przez skarżącego swoich tez w oparciu o uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996r HI AZP 23/95 albowiem uchwała ta dotyczy stosowania art. 127 § 3 kpa po wejściu w życie ustawy z dnia 11 mają 1995r o Naczelnym Sądzie Administracyjnym / Dz.U. Nr 74, poz. 368/. Z przyczyn wyżej podniesionych Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.