II SA/Rz 27/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej H. F. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] odmawiającą ustalenia na wniosek H. F. i S. F. warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego pn.: "budowa jedenastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, budowa jedenastu budynków gospodarczych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr 659/2, 659/7 i częściach działek nr 659/3, 659/6 położonych w miejscowości S., gmina [...]. Jako jej podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61, art. 63 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 199 - zwanej dalej "U.p.z.p."). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla wymienionej wyżej inwestycji toczyło się na wniosek H. i S. F., złożony w dniu 15 stycznia 2011 r. W toku prowadzonego postępowania Wójt Gminy [...] wydawał decyzje odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy na powyżej opisaną inwestycję. Wszystkie decyzje, w administracyjnym toku instancji były przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylane a sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania ostatnio wydaną decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej: budowę jedenastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, budowę jedenastu budynków gospodarczych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr 659/2, 659/7 i częściach działek nr 659/3, 659/6 położonych w miejscowości S., gmina [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że na terenie objętym wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na art. 61 ust. 1 U.p.z.p. oraz § 3 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), organ podał, że dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. W jej wyniku ustalono, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu tj. warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 U.p.z.p.. Spełnia natomiast pozostałe warunki wskazane w pkt 2-5 cytowanego przepisu. Wójt dokonując szczegółowego omówienia powyższych warunków wyjaśnił, że tylko łączne ich spełnienie umożliwia wydanie pozytywnej decyzji. W okolicznościach sprawy brak spełnienia warunku z pkt 1 ust. 1 art. 61 U.p.z.p. uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia. Brak jest bowiem co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wyjaśniono, że z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że w najbliższym sąsiedztwie działek objętych wniosek o wydanie warunków zabudowy, znajdują się tereny rolne, tereny usług sakralnych, usług publicznych (przedszkole) oraz zabudowy jednorodzinnej. Organ wyjaśnił także, że znajdująca się w obszarze analizowanym zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa nie spełnia tego warunku, gdyż działka sąsiadująca tj. nr 659/1 obsługiwana jest przez inną drogę publiczną (nr [...]), nadto istniejąca na tej działce zabudowa to usługowa. Nadto planowana inwestycja stanowi nowy zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zlokalizowanej w znacznym oddaleniu i o innej intensywności zagospodarowania od istniejącej w obszarze analizy zabudowy jednorodzinnej stanowiącej pozostałości zabudowy zagrodowej o niskiej intensywności zabudowy. Planowane jest powstanie małego osiedla domków jednorodzinnych, zabudowane na obszarze 1,3 ha, a taki sposób zagospodarowania na terenie wsi S. nie występuje. Projektowana inwestycja nie stanowi kontynuacji użytkowania terenu i naruszałaby ład przestrzenny w analizowanym obszarze. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. F. zarzucając, że organ ponownie rozpatrując sprawę nie uwzględnił zaleceń wskazanych w poprzednich decyzjach kasacyjnych wydanych przez SKO. Nie uwzględnił szerokiego rozumienia pojęcia "działki sąsiedniej" oraz kontynuacji zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wykładnią systemową, która rozstrzygałaby wątpliwości na korzyść inwestora. Ponowne wydanie decyzji odmownej stanowi przejaw nadmiernego rygoryzmu. Odwołująca podkreśliła, że działki na których planowane jest przedsięwzięcie leżą w bezpośrednim sąsiedztwie, nie tylko zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej (działki nr 660/6, 660/5, 659/1, 657, 626/1), ale także przy zabudowie sakralnej (działka nr 658), które są dostępne z tej samej drogi KDD, stanowiącej drogę publiczną gminną. Przy drodze KDD nr [...] znajduje się zabudowa jednorodzinna i sakralna (dz. nr 626/1 i 657). Zatem warunek zabudowy sąsiedniej działki w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy jest spełniony. Nadto teren objęty planowanym zamierzeniem graniczy bądź też położony jest w stosunku do sąsiednich działek zabudowanych w odległości pozwalającej na utrzymanie oraz podniesienie walorów architektonicznych przestrzeni. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazując na wątpliwości co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, to jednak biorąc pod uwagę zapis art. 50 ust. 2 pkt 4 U.p.z.p. dotyczący sporządzenia projektu decyzji przez osobę posiadającą stosowną wiedzę i uprawnienia, postanowiło utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, by umożliwić stronom poddanie zagadnienia kontroli sądowej. W dalszej części powołując się na ogóle zasady zawarte w K.p.a oraz art. 7 Konstytucji RP, Kolegium uznało, że organ I instancji uczynił zadość wskazanym w tych regulacjach obowiązkom. W trakcie prowadzonego postępowania dochowano przewidzianej prawem procedury i dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planowana jest realizacja inwestycji. W dalszej części Kolegium przytaczając w całości ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji uznało je za własne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła H. F. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanej decyzji zarzuciła błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 U.p.z.p. oraz naruszenie art. 7, art. 11, art. 67 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Skarżąca podkreśliła, że orzekające organy dokonały błędnej wykładni pojęcia "działki sąsiedniej". Nie chodzi tu bowiem o działki przyległe lecz o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość pozwalający organowi dokonać oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 U.p.z.p.. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane na korzyść obywatela i jego uprawnień właścicielskich. Zdaniem skarżącej wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmował rozwój budownictwa mieszkaniowego w drugiej linii zabudowy w sposób zgodny z normami budowlanymi oraz naturalnym rozwojem budownictwa a planowana inwestycja w żaden sposób nie narusza ładu przestrzennego w analizowanym obszarze, wręcz jest kontynuacją zabudowy istniejącej. Skarżąca raz jeszcze podkreśliła, że działki na których planowana jest inwestycja leżą w bezpośrednim sąsiedztwie nie tylko zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej ale też i sakralnej, które dostępne są z tej samej drogi KDD, stanowiącej publiczną drogę gminną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717). Ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawie przeznaczenia terenów na określone cele przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działania. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje również konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz w art. 6 ust. 2, stwierdzając, iż "w granicach określonych ustawą każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z przepisami prawa". Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego brak jest planu zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalna. W celu stwierdzenia, że planowana zabudowa lub zmiana sposobu zagospodarowania terenu jest zgodna z przepisami cytowanej ustawy przeprowadzić należy analizę architektoniczno – urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. W myśl § 3 cytowanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy należy ustalić obszar analizowany i następnie na nim przeprowadzić analizę funkcji. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczaniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż musi on obejmować minimum trzykrotną szerokość frontu, nie mniej niż 50 m. W przedmiotowej sprawie urbanista sporządzający analizę funkcji błędnie odczytuje § 3 rozporządzenia pisząc "analizą objęto obszar wyznaczony na podstawie § 3 rozporządzenia". To jest obszar minimalny, a to urbanista decyduje czy przyjęty obszar jest każdorazowo wystarczający, zaś przyjęcie obszaru minimalnego wymaga uzasadnienia spełniającego wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Wprawdzie poddany analizie obszar minimalny jest zgodny z prawem lecz jego ułomnością jest brak uzasadnienia. Być może przyjęty obszar jest niewystarczający dla ustalenia zasady dobrego sąsiedztwa w tej konkretnej sprawie. Jest to szczególnie istotne, ponieważ wniosek inwestorów dotyczy zabudowy terenów wiejskich, gdzie z reguły siedliska cechuje dużo większa odległość pomiędzy sobą niż na terenach aglomeracji miejskiej. Analizując załącznik Nr 2D "Wyniki analizy – część graficzna" znajdujemy potwierdzenie dla takiego rozumowania; istniejące budynki mieszkalne jednorodzinne są rozmieszczone w znacznej odległości od siebie. To uzasadniałoby przyjęcie większego niż minimalny obszar analizowany. Każde ze stanowisk urbanisty musi być wyczerpująco uzasadnione. Ustawodawca przewidując w swym rozstrzygnięciu obszar minimalny dał urbaniście możliwość jego dostosowania do każdorazowych potrzeb. Wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje każdorazowo wynik analizy urbanistycznej z tego obszaru i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania. Należy podkreślić, że § 4 art. 107 K.p.a. dopuszcza możliwość zwolnienia organu z obowiązku uzasadnienia decyzji jedynie w przypadku gdy decyzja w całości uwzględnia żądanie strony. Zatem gdy decyzja ma charakter odmowny, to tym bardziej konieczne jej uzasadnienie, zwłaszcza gdy ogranicza stronę w jej prawie własności nieruchomości. Przepisy cytowanej ustawy nie definiują pojęcia "działka sąsiednia". Ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 jest ochrona ładu przestrzennego. Ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach gdzie nie ma planu przestrzennego zagospodarowania. "Interpretacja przepisów nie może doprowadzić do nadmiernego ograniczenia, a rozumienie "działki sąsiedniej" winno się interpretować funkcjonalnie" (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06). Za szerokim rozumieniem pkt 1 przemawia ochrona prawa własności jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 zasada wolności zagospodarowania terenu. Sąd podziela stanowisko doktryny, że w związku z tym, iż ustawa posługuje się sformułowaniami nie zawsze sprecyzowanymi należy je interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w wyroku z dnia 17 czerwca 1996 r., sygn. akt IV SA 578/96 "w demokratycznym państwie prawa nie ma i nie może być a priori prymatu interesu ogólnego nad interesem jednostkowym". W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sądu wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy budowy budynków jednorodzinnych wraz z budynkami gospodarczymi, czyli jest identyczna jak istniejąca na analizowanym obszarze. Wobec tego analiza urbanistyczna nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa. Właściwie sporządzona analiza urbanistyczna jest podstawowym dowodem w sprawie. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji wynika, że "w obszarze analizowanym występuje zabudowa o podobnej funkcji, nie oznacza to jednak, że stanowi wystarczające sąsiedztwo aby można było równocześnie spełnić wymogi w zakresie kontynuacji funkcji wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Projektowana zabudowa nie stanowi kontynuacji użytkowania tego terenu". Zauważyć należy, że cytowana ustawa nie używa takiego pojęcia jak "kontynuacja użytkowania". Kolejnym zagadnieniem, które miało wpływ na rozstrzygnięcie organu jest wskaźnik zabudowy. W § 5 ust. 1 rozporządzenia określono regułę wyznaczania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, stosownie do której wyznaczenie wskaźnika następuje na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości do obszaru analizowanego. Dopuszczalność zastosowania innego wskaźnika zabudowy przewiduje § 5 ust. 2 rozporządzenia. Taka możliwość jest obwarowana spełnieniem warunku, a mianowicie "zastosowanie innego wskaźnika wynika z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". Wg § 3 ust. 1 w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół planowanej inwestycji, której dotyczy wniosek o warunki zabudowy obszar analizowany i na nim przeprowadza analizę funkcji i cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy. W świetle cytowanych przepisów należy przyjąć, że odstąpienie od średniego wskaźnika dla analizowanego trenu i zastosowanie innego jest dopuszczalne lecz tylko wtedy, gdy organ orzekający ustali, a następnie wyprowadzi w uzasadnieniu decyzji, że odstępstwo jest dopuszczalne bo wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. To nie w analizie funkcji winny znaleźć się wywody uzasadniające odstępstwo od reguły ustalającej wskaźnik wielkości nowej zabudowy lecz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu. Analiza służy bowiem zestawieniu i opracowaniu danych dotyczących funkcji i cech zagospodarowania wyznaczonego terenu pozwalając organom na ich porównanie, wyciągnięcie odpowiednich wniosków. W przedmiotowej sprawie naruszone zostały również przepisy § 5 rozporządzenia oraz przepisy procesowe przez brak uzasadnienia tego zagadnienia. Sąd podziela zarzuty skargi zarówno naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zasadny jest również zarzut naruszenia zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa. Wielokrotne orzeczenia kasacyjne organu odwoławczego bez odniesienia się do wskazań i konsekwentny brak właściwego uzasadnienia orzeczeń organu I instancji naruszają zasadę pogłębiania zaufania obywatela do państwa. Potwierdzeniem naruszenia tej zasady jest również to, że zaskarżone orzeczenie organu odwoławczego w swej części wstępnej - wypowiedzi merytorycznej - wskazuje na jego bezradność i wątpliwości, które nadal nie zostały usunięte. Organ prowadząc ponownie postępowanie wyznaczy większy obszar analizowany ze względu na to, że są to tereny miejskie i z zasady zabudowa jest sytuowana w większej odległości. Prowadząc ponownie postępowanie organ przeprowadzi analizę funkcji przyjmując, że działka sąsiednia to działka znajdująca się na obszarze analizowanym. Oznacza to również, że jest to działka znajdująca się w bliskości w pojęciu urbanistycznym a nie potocznym. Należy uwzględnić gęstość zabudowy na tym terenie. Następnie ustali wskaźnik zabudowy w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia. Wszystkie te ustalenia muszą być wyczerpująco uzasadnione z uwzględnieniem wcześniejszego stanowiska Sądu. Uzasadnienie organów obu instancji musi wykazywać zasadność przyjęcia większego obszaru analizowanego w pojęciu urbanistycznym w tej konkretnej sprawie oraz okoliczności z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) w związku z art. 61 § 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 i § 5 rozporządzenia oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisów art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Ze względu na charakter decyzji nie orzekano o tymczasowej ochronie rozstrzygnięcia.