II SA/Rz 270/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Patryk Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2019 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami -skargę oddala- Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], wydaną w przedmiocie skierowania na egzamin kontrolny. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn zm.) – dalej: "K.p.a." w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 341 z późn. zm.) – dalej: "u.k.p.". Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], Starosta Powiatu [...] cofnął AA (dalej: "skarżący") uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B, dokument nr [...], druk nr [...], wydane przez Starostę Powiatu [...] w dniu [...] lutego 2010 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie podał, że wnioskiem z dnia 6 lutego 2018 r. Komendant Miejski Policji w [...] zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o skierowanie skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikację skarżącego jako kierowcy. Komendant podał, że w dniu 1 lutego 2018 r. skarżący popełnił wykroczenie drogowe polegające na zawróceniu pojazdu niestosując się do podwójnej linii ciągłej, za co został nałożony na niego mandat karny. Ustalono, że skarżący w trakcie kierowania pojazdami naruszył 34 razy przepisy ruchu drogowego, a w siedmiu przypadkach jednym czynem naruszył więcej niż jedne przepis. W ocenie Komendanta okoliczności te mogą wskazywać na lekceważące podejście skarżącego do przepisów ruchu drogowego, co może powodować realne zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Decyzją z dnia z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] skierował skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego. Rozstrzygnięcie powyższe zostało utrzymane w mocy wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...]. Organ I instancji podniósł, że z akt ewidencyjnych nie wynika, aby skarżący poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, wobec powyższego zasadne jest wydanie decyzji o cofnięciu mu uprawnień w oparciu o art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d) u.k.p. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o zawieszenie postępowania prowadzonego w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami do czasu uprawomocnienia się decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego o skierowaniu go na egzamin kontrolny, od której wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, a ponadto o uchylenie decyzji organu I instancji oraz stwierdzenie, że został ona wydana z naruszeniem prawa. Zaskarżonej decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie: 1. art. 97 § 1 pkt. 4) w zw. z art. 101 § 3 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu uprawomocnienia się decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...], wydanej w przedmiocie skierowania skarżącego na egzamin kontrolny, od której skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie; 2. art. 130 § 1 i 2 K.p.a. poprzez opacie zaskarżonej decyzji o cofnięciu uprawnień na fakcie, że skarżący nie przystąpił do egzaminu kontrolnego w terminie wyznaczonym w decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., który upłynął przed rozpatrzeniem odwołania od tej decyzji przez SKO w [...], przez co skarżący nie mógł przystąpić do egzaminu kontrolnego na podstawie nieostatecznej decyzji, która przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie podlegała wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymało jej wykonanie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Starosty Powiatu [...], podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, materiał dowodowy, w oparciu o który ustalony został stan faktyczny sprawy jest kompletny, wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia i w pełni uzasadniający wydaną decyzję po przeprowadzeniu postępowania, w którym wyjaśniono istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Decyzją Starosty z dnia [...] sierpnia 2018 r. odwołujący się został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w zakresie kat. B i decyzja ta jest ostateczna, bowiem została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r. Powyższe oznacza, że odwołujący się miał obowiązek poddać się wynikającemu z tej decyzji kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego przeprowadzonego w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 u.k.p. W świetle utrwalonego orzecznictwa strona powinna nałożony na nią obowiązek wykonać w najszybszym możliwym terminie i tak też – zdaniem Kolegium – należy rozumieć "wskazany" termin w rozumieniu treści art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d) u.k.p. Nie chodzi przy tym o odbycie egzaminu, a o nie zgłoszenie się na egzamin tj. nie zgłoszenie zamiaru do jego przystąpienia w uprawnionym do tego ośrodku wraz ze złożeniem w tym celu niezbędnych dokumentów. Nadto wniesienie do sądu administracyjnego skargi na decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie zwalnia odwołującego z obowiązku zgłoszenia się na egzamin państwowy. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podał, że decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, o której mowa w art. 103 ust. 1 lit. d) u.k.p. ma charakter decyzji związanej, na co wprost wskazuje zawarte w art. 103 ust. 1 sformułowania "starosta wydaje decyzję administracyjną". Oznacza to, że organ administracyjny nie działa w takim przypadku w ramach uznania administracyjnego i przy stwierdzeniu okoliczności określonych w ww. przepisie zobowiązany jest do cofnięcia uprawnień osobie, która pomimo skierowania nie zgłosiła się na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AA wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 97 § 1 pkt. 4) w zw. z art. 101 § 3 K.p.a. poprzez nie rozpatrzenie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu uprawomocnienia się decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...], o skierowaniu na egzamin kontrolny, od której skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie; 2. art. 130 § 1 i 2 K.p.a. poprzez opacie zaskarżonej decyzji o cofnięciu uprawnień o fakt, że skarżący nie przystąpił do egzaminu kontrolnego w terminie wyznaczonym w decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., który upłynął przed rozpatrzeniem odwołania od tej decyzji przez SKO w [...], przez co skarżący nie mógł przystąpić do egzaminu kontrolnego na podstawie nieostatecznej decyzji, która przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie podlegała wykonaniu a wniesienie odwołania w terminie wstrzymało jej wykonanie; 3. art. 9 K.p.a. poprzez przekazanie skarżącemu błędnej informacji dotyczącej niewykonania przez skarżącego obowiązku poddania się egzaminowi kontrolnemu w terminie wskazanym w decyzji o skierowaniu na egzamin kontrolny, który upłynął zanim rozpatrzono odwołanie skarżącego od tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) –dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d) u.k.p., starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia niezgłoszenia się we wskazanym terminie na egzamin państwowy, który miał być przeprowadzony w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b) tej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, o której mowa w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d) u.k.p. ma charakter decyzji związanej. Organ administracyjny nie działa w takim przypadku w ramach uznania administracyjnego. Przy stwierdzeniu okoliczności określonych w ww. przepisie organ administracyjny zobowiązany jest do cofnięcia uprawnień osobie, która pomimo skierowania nie zgłosiła się na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a tym samym stwarzać może zagrożenie zarówno dla siebie, jak i dla innych uczestników ruchu drogowego. W opisywanej sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] skierował skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego. W pouczeniu co do prawa do wniesienia odwołania organ poinformował skarżącego, że terminem wystarczającym do złożenia egzaminu kontrolnego sprawdzającego kwalifikację kierowcy jest termin od dnia 20 września 2018 r. oraz, że w przypadku braku informacji o wystąpieniu przeszkody uniemożliwiającej przeprowadzenie tego egzaminu zostanie wszczęte postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, rozstrzygnięcie powyższe zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...]. Z nadesłanych akt administracyjnych oraz treści skargi nie wynika, aby w terminie wskazanym w pouczeniu decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2018 r., jak również w terminie do dnia wydania decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień, tj. do 19 listopada 2018 r., skarżący przystąpił do egzaminu państwowego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy. Brak jest również informacji, że skarżący podjął działania mające na celu przystąpienie do takiego egzaminu. Nie jest zatem zasadny zarzut skarżącego, że przed rozpatrzeniem odwołania od decyzji wydanej w przedmiocie kierowania go na sprawdzenie kwalifikacji, nie mógł on przystąpić do egzaminu kontrolnego na podstawie nieostatecznej decyzji, która przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie podlegała wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymało jej wykonanie. Podstawą do wydania decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień nie było wyłącznie nieprzystąpienie do egzaminu w terminie do dnia 20 września 2018 r., lecz nieprzystąpienie do niego do dnia wydania decyzji w dniu 19 listopada 2018 r., przy jednoczesnym braku wykazania obiektywnych przesłanek uniemożliwiających poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Skoro skarżący – czemu nie przeczy – nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, to Starosta był zobligowany, w świetle art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d) u.k.p., do wydania decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt. 4) w zw. z art. 101 § 3 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie przed wydaniem zaskarżonej decyzji wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu uprawomocnienia się decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...], o skierowaniu na egzamin kontrolny, na którą skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. O ile wniosek taki, jako wniosek procesowy wymagał od organu podjęcia rozstrzygnięcia, to uchybienie organu w tym zakresie, polegające na jego nierozpoznaniu, nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (por. W.Dawidowicz, Zarys procesu..., s. 127–128); (szerzej na ten temat – zob. art. 100). Mówiąc inaczej, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji (teza druga wyroku NSA z dnia 21 lipca 1992 r., III SA 1041/92). W literaturze stwierdza się także, że rozstrzygnięcie to może dotyczyć uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne, zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym (G.Łaszczyca, Pojęcie zagadnienia wstępnego w kodeksie postępowania administracyjnego, PiP 2002, nr 7, s. 63). W literaturze wypowiedziano także pogląd, że kwestia prejudycjalna ma charakter materialnoprawny, a nie procesowy, skoro w wyniku jej zaistnienia lub ujawnienia się nie może być rozstrzygnięta sprawa administracyjna (W.Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Sam. Teryt. 2003, nr 10, s. 29). W niniejszej sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Po pierwsze, zgodnie z art. 16 ust. 1 K.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Po drugie, zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 61 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Oznacza to, że z chwilą wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, na skarżącym ciążył obowiązek poddania się takiemu egzaminowi państwowemu. Po trzecie, okoliczność poddania decyzji o skierowaniu skarżącego na egzamin państwowy kontroli sądu administracyjnego nie jest zagadnieniem prawnym o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej. Innymi słowy, treść orzeczenia sądu administracyjnego wydanego w przedmiocie legalności decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, nie jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania przez organ administracji decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, w przypadku niepoddania się przez kierowcę takiemu egzaminowi i nie wykazania, że zaistniały obiektywne przeszkody do jego przeprowadzenia. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.