II SA/Rz 272/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 6 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2008 r. nr [..] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej K. R. kwotę 4670 zł /słownie: cztery tysiące sześćset siedemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. do wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA, art. 1 i 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 75, poz. 1459) po rozpatrzeniu odwołania K. R. od decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonych w N. stanowiących działki nr 1455/9, 1456/2, 1456/3, 1458 i 1464 będące własnością Skarbu Państwa utrzymał w mocy przedmiotową decyzję. W jej uzasadnieniu podano, że Starosta decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. dokonał przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, składającej się z działek ewidencyjnych nr 1455/9, 1456/2, 1456/3, 1458 i 1464, położonych w N. przy ulicy S., mających urządzoną księgę wieczystą KW Nr [...], na rzecz K. R., ustalając opłatę z tego tytułu w wysokości 441.267,90 zł. Od decyzji tej wniosła odwołanie P. R. domagając się jej uchylenia i zarzucając jej : - naruszenie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie do wyceny nieruchomości zabudowanej, zamiast gruntów rolnych, - naruszenie art. 4 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa (....) poprzez nieudzielenie należnej bonifikaty dotyczących gruntów rolnych, - naruszenie przepisów art. 77 i 78 § 1 KPA poprzez odmowę dopuszczenia dowodu z opinii innego biegłego. Organ II instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że K. R. wniosła o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działek nr 1455/9, 1456/2, 1456/3, 1458 i 1464 położonych w N. przy ulicy S. Starostwa ustalił, że decyzją Wojewody z dnia 1993-11-[...], Nr [...] stwierdzono nabycie przez A. w N. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, między innymi działek nr 1455/4, 1456, 1464. 1458. Aktem notarialnym z dnia 3 listopada 2005r. Rep. "[...]" [...] przeniesiono prawo użytkowania wieczystego niezabudowanej nieruchomości położonej w N. przy ulicy S., oznaczonej numerami działek 1455/9, 1456/2, 1456/3, 1458 i 1464 o łącznej powierzchni 2,1968 ha na rzecz K. R.. Nieruchomość ta ma urządzoną księgę wieczystą KW Nr [...], gdzie prawo własności wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa a K. R., jako użytkownik wieczysty. Teren powyższych działek nie jest objęty obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wartość objętych wnioskiem nieruchomości ocenił rzeczoznawca majątkowy S. L. (upraw, nr [...]) w sporządzonym operacie szacunkowym z dnia 8 stycznia 2007 r. Określił wartość przedmiotowych gruntów na kwotę 1.004.707,00 zł. Operat został wykonany w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawne i zgodnie ze standardami zawodowymi określającymi wycenę tego typu nieruchomości. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem, strony odwołującej się, że grunty te powinny być oszacowane jak grunty rolne. Wyceny tej dokonał rzeczoznawca majątkowy zgodnie z zapisami zawartymi w art. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa (...) i art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...). Art. 67 cytowanej ustawy mówi, że "cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości". Odesłanie w art. 4 ust. 2 do art. 69 ugn oznacza, że na poczet opłaty zalicza się wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego. Właściwe stosowanie tego przepisu wymaga jednak dodatkowo sięgnięcia do § 29 ust. 3 w zw. z § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Zgodnie z tym uregulowaniem wartość rynkową nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego obliczonego według zamieszczonego wzoru. Podstawą ustalenia opłaty będzie operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Taki operat (jak już wspomniano wyżej) został sporządzony i zawiera on wszystkie obowiązujące uwarunkowania. Nie można podzielić zastrzeżeń strony odwołującej się, że do wyceny omawianych gruntów rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć jako grunty rolne, zgodnie z zapisami w ewidencji geodezyjnej (wypis z rejestru gruntów Starostwa Powiatowego z dnia 2006-03-09). Uregulowania zapisów ewidencji gruntów nie można utożsamiać z przyjęciem do wyceny gruntów jako grunty rolne bo tak są określone w ewidencji geodezyjnej. Wyceniając te grunty rzeczoznawca majątkowy przyjął prawidłowo, że nie stanowią one gruntów rolnych (w rozumieniu ich prawidłowej wyceny). Wprawdzie nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego tego obszaru, ale kierować należy się studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na tym terenie. Szczegółowe uzasadnienie tego problemu oraz innych uwarunkowań przedstawił rzeczoznawca majątkowy w swoim operacie szacunkowym z 8 stycznia 2007 r. oraz w wyjaśnieniach złożonych na piśmie z dnia 25.03.2007 r. Organ wydając decyzje może udzielić bonifikaty od opłaty. Ponieważ strona nie składała wcześniej takiego wniosku (jak również nieruchomość ta nie stanowi gruntów rolnych), dlatego też organ orzekający nie mógł ustosunkować się do tego żądania. Również poruszone przez stronę w odwołaniu naruszenie zasad określonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 77 i art. 78 § 1 nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym stanowiącym podstawę wydania stosownej decyzji. Według art. 77 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W tej kwestii organ uczynił wszystko aby dokonać właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Nie można mówić o tym, że wystąpiły tutaj uchybienia procesowe, gdzie przedmiotem dowodu jest okoliczność, której istnienie lub nieistnienie strona postępowania pragnie ustalić za pomocą określonego dowodu. W sprawie organ orzekający zebrał i rozpatrzył wystarczający materiał dowodowy. Skarżąca nie udowodniła, że wycena nieruchomości przedstawiona w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego jest niewłaściwa. Organ nie miał obowiązku sporządzenia drugiej opinii. Ten uzupełniający dowód mogła przedstawić strona skarżąca a organ orzekający dokonuje jego oceny oraz przydatność w niniejszej sprawie, dlatego nie można powiedzieć, że organ zaniedbał dowód polegający na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w tym przedmiocie. Decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2008 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. R., wnosząc o jej uchylenie. Kwestionowanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów: art. 10 w zw. z art. 79 k.p.a. poprzez niepowiadomienie jej o terminie czynności biegłego na gruncie, czym pozbawiono ją możliwości przedstawienia biegłemu uwag i wyjaśnień, co z kolei powoduje, iż dowód w postaci operatu szacunkowego nie powinien być w świetle art. 81 k.p.a. brany pod uwagę, art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. przez : zaniechanie rozpatrzenia dowodu w postaci opinii biegłego - rzeczoznawcy majątkowego i uchylenie się od jej oceny, pomimo zgłoszenia w piśmie z dnia 5 lutego 2007r. zarzutów oraz nieodniesienie się przez Starostę do przedstawionych w tym piśmie zarzutów, niezwrócenie się w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem weryfikacji podniesionych przez skarżącą zarzutów, uznanie za prawidłową opinię w zakresie określenia przeznaczenia gruntów w zgodzie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest zaświadczenia Burmistrza o istnieniu takiego studium, art. 78 k.p.a. przez nieuwzględnienie wniosku o powołanie nowego biegłego, pomimo wykazywania przez nią błędów w dotychczasowej opinii, art. 9 k.p.a. przez niepoinformowanie o możliwości ubiegania się o bonifikatę od opłaty oraz o możliwości rozłożenia opłaty na raty, zwłaszcza, iż w obecnym stanie prawnym rozłożenie na raty - na zgłoszony w tym przedmiocie wniosek - jest obligatoryjne, art. 7 i art. 8 k.p.a. przez wyżej powołane naruszenia, -art. 12 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, co skutkowało nałożeniem obowiązku poniesienia opłaty w wyższej wysokości w związku z tym, iż w 2007r. ceny nieruchomości znacznie wzrosły, - art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. przez wyznaczenie zbyt krótkiego terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym, - art. 15 ust. 6 ustawy o podatku od towarów i usług, względnie § 8 ust. 1 pkt 13 Rozporządzenia z dnia 27 kwietnia 2004r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 97, poz. 970 z późn. zm.) poprzez doliczenie do przedmiotowej opłaty podatku VAT. Skarżąca wskazała, że nabyła przedmiotowe działki jako grunty rolne i z uwagi na taki ich charakter przysługuje jej roszczenie o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, dlatego też nieprawidłowym jest, jej zdaniem, przyjmowanie dla potrzeb wyceny nieruchomości przeznaczenia gruntu wynikającego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (działka budowlana). K. R. podniosła, że Starosta przed wydaniem kwestionowanej decyzji był w posiadaniu umowy dotyczącej przeniesienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, w której to umowie przyjęto niższą - w stosunku do nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa - cenę 1 m. kw. gruntu. Skarżąca zakwestionowała właściwość Wojewody jako organu wyższego stopnia w stosunku do Starosty w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując - w odniesieniu do zarzutów skarżącej - iż organ I instancji nie miał obowiązku występowania do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, bowiem organizacja ta dokonuje oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w przypadku rozbieżności pomiędzy operatami szacunkowymi określającymi wartość tej samej nieruchomości. Wobec zatem faktu niewykonania w niniejszej sprawie drugiego operatu brak było, zdaniem organu, obowiązku weryfikacji pierwotnego operatu. Wojewoda zwrócił również uwagę, iż strona skarżąca otrzymała w piśmie rzeczoznawcy majątkowego z dnia 25 marca 2007 r. odpowiedź na zgłoszone (w piśmie z dnia 5 lutego 2007 r.) zarzuty do operatu szacunkowego. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego przyjęcia do wyceny nieruchomości jej przeznaczenia określonego w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy, organ podniósł iż obowiązek taki wynika wprost z rat. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu w postępowaniu nie zostały naruszone wskazane w treści skargi przepisy procedury administracyjnej, bowiem strona na każdym etapie prowadzonego postępowania była informowana o jego przebiegu i zagwarantowano jej czynny udział w każdym stadium tego postępowania; zachowana również została zasada udzielania informacji (art. 9 k.p.a.). Organ podniósł, iż doliczenie podatku od towarów i usług do ustalonej w decyzji Starosty opłaty wynika z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.). Odnosząc się natomiast do kwestii właściwości, Wojewoda wskazał, że to on, nie zaś samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty w przedmiotowej sprawie, o czym stanowi art. 24 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872), zgodnie z którym do kompetencji wojewody należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone na rzecz innych organów tej administracji (przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 17 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270; Dz. U. 2004 r. Nr 162 poz. 1692, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności w przypadku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 KPA (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten daje więc podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. W ramach dokonywanej kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 19 kpa organy administracji przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości jest nieważna (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). W objętej kontrolą sprawie zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą, decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydał Starosta. Przepisy ustawy nie wskazują, który organ jest właściwy do wydania decyzji w przypadku wniesienia odwołania od orzeczenia organu I instancji. Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. Nr 123, poz. 871 z późn. zm.) w art. 6a przewidywała, że od decyzji wydawanych przez starostę albo prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, przysługuje stronie odwołanie do wojewody. Przepisu o podobnej treści nie zawarł ustawodawca w aktualnie obowiązującej ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, tak więc przyjąć należy, że z takiego uregulowania właściwości wycofał się. Skoro tak, to właściwość organu II instancji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości musi zostać określona w oparciu o przepis art. 17 pkt 1 KPA. Zgodnie z nim organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Skoro w chwili obecnej nie ma przepisu, który wskazywałby na inny organ niż samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopniu wobec starosty w sprawach o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przyjąć należy że właściwym do rozpoznania odwołania w sprawach tej kategorii jest samorządowe kolegium odwoławcze. Naruszenie przepisów o właściwości w świetle przepisu art. 156 § 1 pkt 1 KPA skutkować musi stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej przez organ niewłaściwy. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Wojewody, że jego właściwość do rozpoznania sprawy wynika z art. 24 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872), zgodnie z którym do kompetencji wojewody należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone na rzecz innych organów tej administracji. Przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie wskazują, że sprawa o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest sprawą z zakresu administracji rządowej, w której działa organ samorządu terytorialnego, stąd też stanowisko Wojewody nie zasługuje na aprobatę. Ponieważ w kontrolowanej sprawie odwołanie od decyzji Starost rozpoznał Wojewoda zamiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Z powyższych względów, bez możliwości analizy merytorycznej zarzutów podniesionych w skardze, należało stwierdzić nieważność wymienionej decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 art. 152 oraz art. 200 i 210 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.