II SA/Rz 275/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2019 r. sprawy ze skargi Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [....] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] na rzecz strony skarżącej Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 275/19 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi "A" w [...] jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] dotycząca określenia opłaty zmiennej za pobór wód. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy, informacją z [...] października 2018 r. nr [...] Dyrektor ZZPGWWP w [....] działając na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm., dalej: u.P.w.) ustalił dla "A" w [...] za okres I kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 2 368 zł za pobór wód w celu zasilania zbiornika w miejscowości P. gm. [...] z istniejących źródlisk i spływów powierzchniowych. Powyższe wynikało z ustalenia, że Okręg jest podmiotem korzystającym z usługi wodnej poboru wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, co generuje obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej. W reklamacji od wskazanej wyżej informacji Okręg PZW nie zgodził się z wysokością opłaty ani z faktem jej ustalenia. Podniósł, że w myśl art. 35 ust. 1 i 2 u.P.w., usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Okręg – działający w formie stowarzyszenia - nie jest żadnym z podmiotów którym zapewnia się dostęp do usług wodnych na zasadach określonych w u.P.w., a tym samym nie jest zobligowany do ponoszenia za nie opłat. Także zastosowanie przy ustalaniu opłaty współczynnika różnicującego 3,36 dla wód powierzchniowych dla części obszaru państwa będącego obszarem działania RZGW w [....] narusza zasadę określoną w art. 277 ust. 2 pkt 1 lit d) i e) u.P.w. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502). Ponadto Okręg będąc uprawnionym do rybactwa, ponosi corocznie wysoką opłatę za użytkowanie wód na rzecz Skarbu Państwa, dokonując zarybiania finansowanego wyłącznie ze składek członkowskich. Po rozpatrzeniu reklamacji Dyrektor ZZPGWWP - działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 1 i 17, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 u.P.w., art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz § 5 ust. 1 pkt 36 lit. b), § 5 ust. 3 pkt 1 lit. a) i § 5 ust. 7 pkt 8 w/w rozporządzenia określił dla Okręgu PZW za okres I kwartału 2018 r. opłatę zmienną za usługi wodne w wysokości 2 368 zł za pobór wód w celu zasilania zbiornika w m. P. gm. [...] z istniejących źródlisk i spływów powierzchniowych. Organ wyjaśnił, że w pozwoleniu wodnoprawnym którym dysponuje reklamodawca, tj. decyzji Starosty [... z [...] lutego 2011 r. nr [...], orzeczono szczególne korzystanie z wód polegające na ich poborze w celu zasilenia zbiornika z istniejących źródlisk i spływów powierzchniowych oraz przez rowy doprowadzające w ilości Qśr=137,4 m3/d. W świetle obowiązującej u.P.w., pobór wód zarówno powierzchniowych jak i podziemnych znajduje się w katalogu usług wodnych (art. 35 ust. 3) objętych obowiązkiem uiszczania opłat za usługi wodne (art. 268 ust. 1 pkt 1). Również przywołany w decyzji Starosty operat wodnoprawny został złożony na "pobór wód powierzchniowych do celów zaopatrzenia istniejącego zbiornika wodnego w m. P. gm. [...]". Oznacza to, że Okręg będący podmiotem korzystającym z usług wodnych jest obowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne w świetle art. 298 ust. 1 u.P.w. Przy ustalaniu opłaty zmiennej zastosowano dwa współczynniki: współczynnik różnicujący 1,2 dla wód powierzchniowych dla części obszaru państwa będącego obszarem działania RZGW z siedzibą w [...] oraz współczynnik zależny od sposobu uzdatniania wynoszący 2,8 dla wód nie podlegającym procesom uzdatniania. Uwzględnienie tych współczynników przy ustalaniu opłaty zmiennej rzeczywiście zwiększa jej wartość. Jednak ani u.P.w. ani rozporządzenie nie precyzują celów poboru, dla których przy ustalaniu opłaty nie stosuje się współczynników różnicujących. Współczynnik różnicujący ustalany jest w zależności od procesu uzdatniania wody, natomiast w przypadku, gdy tak jak w omawianej sytuacji wody nie podlegają żadnym procesom uzdatniania, zastosowany został współczynnik wymieniony w § 5 ust. 3 pkt 1 lit a) w/w rozporządzenia, czyli 2,8. Przywoływany w reklamacji art. 277 u.P.w. zawierający wskazanie dla Rady Ministrów, czym powinna kierować się przy wydawaniu rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, wymienia m.in. "potrzebę racjonalnego gospodarowania zasobami wód opadowych lub roztopowych" oraz "potrzebę retencjonowania wody" (ust. 2 pkt 1 lit. d) i e). W rozporządzeniu określono jednostkowe stawki opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, różnicując przy tym ich wysokość w zależności od stopnia retencjonowania wód deszczowych. Zgodnie z art. 277 ust. 2 pkt 2 lit. c) i d) u.P.w., RM wydając rozporządzenie mogła zróżnicować wysokość stawek w zależności od jakości i rodzaju wody oraz jej przeznaczenia oraz części obszaru państwa. Zapis ten został zrealizowany, ponieważ określono stawki dla poboru wód powierzchniowych lub podziemnych w zależności od celu poboru wód oraz określono współczynniki różnicujące zależne od jakości wód a dla wód powierzchniowych współczynnik uzależniony od części obszaru państwa będącego obszarem działania danego regionalnego zarządu gospodarki wodnej PGWWP. Z uwagi na powyższe reklamacja Okręgu nie została uznana. Określenia wysokości opłaty zmiennej dokonano w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 1 u.P.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 36 lit. b) z uwzględnieniem § 5 ust. 3 pkt 1 lit. a) i § 5 ust. 7 pkt 8 rozporządzenia. Na podstawie pozwolenia wodnoprawnego którym dysponuje reklamodawca określającym pobór wód w ilości Qśr=137,4 m3/d ustalono za I kwartał 2018 r. ilość pobranej wody w wymiarze 12 366 m3. Do obliczenia opłaty zmiennej zgodnie z rozporządzeniem zastosowano jednostkową stawkę opłaty 0,057 zł za 1 m3 oraz dwa współczynniki różnicujące: dla wód powierzchniowych dla części obszaru państwa będącego obszarem działania RZGW z siedzibą w [...] o wartości 1,2 oraz zależny od sposobu uzdatniania o wartości 2,8. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną na wstępie decyzję Dyrektora ZZPGWWP w [...] Okręg PZW w [...] zarzucił: - nieuwzględnienie faktu, że Okręg jako stowarzyszenie, organizacja społeczna działająca w oparciu o Prawo o stowarzyszeniach, o statutowych celach niezarobkowych, nie mieści się w katalogu podmiotów wymienionych w art. 35 ust. 1 u.P.w., którym ustawa zapewnia dostęp do usług wodnych. Skarżący nie jest bowiem ani podmiotem publicznym ani podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, ani gospodarstwem domowym. Korzystanie z wód nie wykracza ponadto poza zakres szczególnego korzystania z wód objętego pozwoleniem wodnoprawnym. W myśl bowiem powyższego artykułu, "usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód zwykłego korzystania oraz szczególnego korzystania". Formuła powyższego przepisu pozwala na wysunięcie wniosku, iż zaskarżona decyzja wydana została wbrew przepisom art. 35 u.P.w., a więc bez podstawy prawnej. Pozostałe argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji nie znajdują zatem odniesienia do konkretnej sytuacji dotyczącej Okręgu; - naruszenie zasady określonej zarówno w art. 277 ust. 2 pkt 1 lit. d) i e u.P.w., jak i wydanego na podstawie tego artykułu rozporządzenia, przez ustalenie opłaty zmiennej z uwzględnieniem współczynnika różnicującego dla wód powierzchniowych dla części obszaru Państwa będącego obszarem działania RZGW w [...] wynoszącego w sumie 3,36 (2,8 x 1,2). Tak przyjęty współczynnik powoduje zwiększenie opłaty 3,36 razy, wynikające z iloczynu ilości pobranej wody za 90 dni (I kwartał 2018 r.) i jednostkowej stawki zmiennej (0,057 zł/ m3). Organ zastosował w/w wskaźnik przyjmując brak prowadzonych przez skarżącego procesów uzdatniania wody powierzchniowej zasilającej zbiornik w P. kilkoma rowami z istniejących źródlisk i spływów powierzchniowych, co uznać należy za nieporozumienie i sprzeczność z w/w przepisami. § 1 ust. 2 pkt 2 wspomnianego rozporządzenia stanowi, że "przepisy rozporządzenia określają współczynniki różnicujące wysokość stawek opłat za usługi wodne zależne od jakości i rodzaju pobranej wody oraz jej przeznaczenia określonych sposobem uzdatniania, które wykonuje podmiot dokonujący poboru wód podziemnych lub powierzchniowych w celu uzyskania jej potrzebnej jakości. Żadnego z powyższych uregulowań prawnych istotnych w analizowanej sprawie Dyrektor nie uwzględnił, ustalając błędnie wysokość nienależnej zresztą w świetle art. 35 u.P.w. opłaty za usługi wodne. Podkreślono, że zwiększający 3,36 razy opłatę współczynnik różnicujący z tytułu nieuzdatniania wody pobieranej dla zaopatrzenia zbiornika przeznaczonego na realizację niezarobkowych celów PZW, a szczególnie organizowanie sportu wędkarskiego, rekreacji, imprez sportowo edukacyjnych z udziałem dzieci i młodzieży dla upowszechniania idei wędkarstwa i postaw ekologicznych (s. 3 decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym) nie znajduje ani prawnego ani faktycznego uzasadnienia. Na zbiorniku tym obowiązuje zakaz kąpieli, zaś w pozwoleniu wodnoprawnym nie nałożono na Okręg obowiązku uzdatniania wody wobec oczywistego braku potrzeby poddawania jej jakiemukolwiek standardowemu procesowi uzdatniania. Za brakiem uzasadnienia przyjęcia współczynnika różnicującego przemawia, że przeznaczenie wody i cel poboru nie wymagają jej uzdatniania i w praktyce nigdzie w omawianych przypadkach nie stosuje się procesów uzdatniania, gdyż nie są potrzebne. Woda nie służy bowiem do zaopatrzenia ludności w celu spożycia ani do celów produkcyjnych wymagających wysokiej jakości wody, co regulują przepisy odrębne. Łowisko w P. jest jedynie łowiskiem typu "wpuść i złów" podlegającym nadzorowi Powiatowego Lekarza Weterynarii. Rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska z 27 listopada 2002 r. wydane na podstawie art. 50 ust. 1 ówczesnej ustawy Prawo Wodne z 18 lipca 2001 r. (aktualnie art. 74) wprowadziło podział wód na trzy kategorie (A1, A2, A3) w dostosowaniu do standardowych procesów uzdatniania, jakim wody z uwagi na ich zanieczyszczenie powinny być poddane w celu uzyskania wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, co nie dotyczy sytuacji będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. Zbiornik został wykonany przez Okręg własnym kosztem i staraniem (ze składek członkowskich), w miejscu starorzecza rzeki Mleczka (dawniej zabagnionym, zakrzaczonym, zaśmieconym), zapewniając zwiększenie retencji wody na powierzchni 2,44 ha, powodując właściwe i racjonalne gospodarowanie zasobami wód opadowych i roztopowych, co jest realizacją przez skarżącego dyspozycji ustawodawcy wyrażonych w art. 277 ust. 2 pkt 1 lit. d) i e) u.P.w. dot. właśnie zwiększenia retencji wody i racjonalnego gospodarowania zasobami wód. Za zmniejszenie naturalnej retencji w określonych przepisami przypadkach (art. 269 ust. 1 u.P.w.) uiszcza się opłatę za usługi wodne. Za jej zwiększenie skarżący - wobec przyjęcia przez organ błędnej wykładni prawa materialnego i proceduralnego - nie może być pokrzywdzony. W ocenie strony skarżącej, decyzja została wydana także z obrazą przepisów proceduralnych. Przyjęcie przez organ art. 104 K.p.a. jako podstawy wydania zaskarżonej decyzji pozwala na sformułowanie zarzutów, że wydano ją z naruszeniem art. 7, art. 10, art. 77 i art. 81 K.p.a., przez odpowiednio: - niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, bez uwzględnienia interesu społecznego, - niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, - niewyczerpujący sposób zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, - uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, mimo że skarżący jako strona postępowania nie miał możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Wystąpienie skutków społecznych i gospodarczych jakie wywołuje zaskarżona decyzja w odniesieniu do organizacji społecznej jaką jest Okręg nie prowadzący działalności dochodowej sprawia, że nie jest możliwe jej zaakceptowanie jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Mając na uwadze przytoczone zarzuty strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZZPGWWP wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem skargi Okręgu PZW w [...] pozostaje decyzja Dyrektora ZZPGWWP w [....] określająca stronie skarżącej za I kwartał 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 2 368 zł za pobór wód w celu zasilania zbiornika w miejscowości P. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, u przyczyn określenia Okręgowi PZW tej opłaty znalazło się stwierdzenie, że podmiot ten dokonując poboru wód z istniejących źródlisk i spływów powierzchniowych korzysta z usługi wodnej. Stosownie do art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 u.P.w., usługi wodne - obejmując m.in. pobór wód powierzchniowych - polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Zgodnie z art. 267 pkt 1 u.P.w., opłaty za te usługi należą do katalogu instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Wg art. 270 ust. 1, opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych, przy czym w myśl art. 272 ust. 1, wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Niezależnie od obliczenia nałożonej opłaty zmiennej z wykorzystaniem stosownych współczynników różnicujących przewidzianych rozporządzeniem z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne - co w ocenie strony skarżącej skutkowało jej znaczącym zawyżeniem, w skardze zakwestionowana została sama zasadność jej naliczenia. Rozpoznając sprawę w kontekście wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, tj. bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych kwestii mogących mieć znaczenie dla uznania, że w sprawie w ogóle zaistniały podstawy do naliczenia spornej opłaty. 1. Związane jest to przede wszystkim z sygnalizowanymi tak w reklamacji jak i skardze twierdzeniami - znajdującymi odzwierciedlenie w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] lutego 2011 r. - co do charakteru zbiornika wodnego w P., który został przez Okręg PZW w [...] wykonany w starorzeczu rzeki M. i jest wykorzystywany do realizacji niezarobkowych celów statutowych PZW, w szczególności organizowania sportu wędkarskiego, rekreacji, imprez sportowo - edukacyjnych, upowszechniania idei wędkarstwa i postaw ekologicznych. Zbiornik ten będąc zasilany z istniejących źródlisk i spływów powierzchniowych stanowi łowisko typu "wpuść i złów" (z zakazem kąpieli), pełniąc ponadto w okresach suszy i większych opadów deszczu funkcje retencyjne, a woda z niego za pośrednictwem rowu melioracyjnego odprowadzana jest w niezmienionym stanie do rzeki M.. Zdaniem Sądu, o ile funkcjonowanie przedmiotowego zbiornika bez wątpienia związane jest z poborem i odprowadzaniem wód powierzchniowych, Dyrektor ZZPGWWP w sposób wyczerpujący nie rozpatrzył tych okoliczności, w szczególności nie dokonał ich oceny w kontekście poboru zwrotnego o jakim mowa w art. 16 pkt 40 u.P.w.; zgodnie z treścią tego przepisu, rozumie się przez to pobór wód, po którym następuje odprowadzenie nieprzekształconych w ścieki wód w tej samej ilości. Przepisy u.P.w. przewidują dwie sytuacje dotyczące realizacji poboru zwrotnego, z którymi wiążą obowiązek ustalenia opłaty. Do pierwszej odnosi się art. 270 ust. 4 u.P.w., w myśl którego opłatę za pobór wód do celów elektrowni wodnych ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie, rozumianej jako woda, która została pobrana, wykorzystana, a następnie odprowadzona w tej samej ilości i niepogorszonej jakości. Druga uregulowana została natomiast w art. 275 u.P.w. i związana jest z poborem zwrotnym wód w obiektach przepływowych na potrzeby chowu lub hodowli ryb. Zdaniem Sądu, wobec braku w u.P.w. - poza sytuacjami wyraźnie określonymi w art. 270 ust. 4 i art. 275 - innych szczegółowych regulacji dotyczących poboru zwrotnego z którymi ustawodawca wiąże obowiązek ponoszenia opłaty, pozostałe przypadki poboru zwrotnego takiej opłacie w ramach opłat za usługi wodne nie podlegają. Koresponduje to ze stanowiskiem, jakie w odniesieniu do poboru zwrotnego zostało wyrażone w wyrokach WSA w Rzeszowie z 26 września 2018 r. II SA/Rz 590/18 - LEX nr 2568293) i z 18 października 2018 r. II SA/Rz 633/18 - LEX nr 2577756 (sprawy nimi objęte - w kontekście poboru zwrotnego - dotyczyły ustalenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych, co jednak w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje bez znaczenia, gdyż jak już wskazano wyżej, opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej). W wymienionych wyrokach Sąd za logiczne uznał przyjęcie, że pozostałe - poza ujętymi w art. 270 ust. 4 i art. 275 u.P.w. - formy poboru zwrotnego wody wolne są od opłat za usługi wodne i nie można ich traktować jako poboru "klasycznego" o którym mowa w art. 271 ust. 3 u.P.w. (w przypadku opłaty zmiennej jego odpowiednikiem jest art. 272 ust. 1 u.P.w.). Jeżeli bowiem pobiera się wodę w sposób zwrotny, a więc odprowadza się tę samą ilość niezanieczyszczonej wody jaka została pobrana, nie ustala się opłaty za wodę, albowiem ta wraca do zasobu i stan wód nie ulega zmianie. Opłatę nalicza się wyłącznie za korzyść jaką podmiot dokonujący poboru zwrotnego uzyskał w następstwie wykorzystania sił fizycznych przepływającej wody, a którą stanowi wyprodukowana energia elektryczna lub prowadzony z wykorzystaniem takiego poboru chów lub hodowla ryb. Jak wynika z akt sprawy (s. 3 reklamacji), Okręg PZW w P. żadnej tego typu działalności na zbiorniku wodnym w P. nie prowadzi. W szczególności przedmiotowy zbiornik nie jest przeznaczony do chowu i hodowli ryb w rozumieniu ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym, Dz. U. z 2018 r., poz. 1476 ze zm. (zgodnie z jej art. 1 ust. 2, za chów ryb uważa się działania zmierzające do utrzymywania i zwiększania produkcji ryb, a za hodowlę - chów połączony z doborem i selekcją, w celu zachowania i poprawienia wartości użytkowej ryb), stanowiąc jedynie łowisko typu "wpuść i złów". Ponieważ opłaty za pobór wód (stałe, zmienne) stanowią ekwiwalent za usługi wodne, obciążanie nimi za pobór zwrotny w takim samym stopniu jak za pobór klasyczny (bezzwrotny lub powodujący pogorszenie jakości wody) stałoby w sprzeczności z zasadą proporcjonalności. Takiemu podejściu sprzeciwiają się także reguły wykładni systemowej i funkcjonalnej wywodzone z art. 9 ust. 3 u.P.w., stanowiącego, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Niezależnie od tego należy zwrócić uwagę, że z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego związany jest wymóg, by każde obciążenie nakładane na jednostki względem podmiotów publicznych miało wyraźną podstawę ustawową. Skoro ustawodawca wprowadzając w przepisach u.P.w. regulację dotyczącą poboru zwrotnego przewidział jedynie dwie formy takiego poboru wód obciążone obowiązkiem ponoszenia opłat (art. 270 ust. 4 i art. 275), nieuprawnione pozostaje rozciąganie tego obowiązku na inne sytuacje spełniające to kryterium. Ponadto, jeżeli wyniki wykładni stosownych przepisów prowadziłyby do jakichkolwiek niejednoznaczności interpretacyjnych w tym zakresie, organy administracji powinny kierować się wyrażoną w art. 7a § 1 K.p.a. regułą in dubio pro libertate, zgodnie z którą jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ (przepisy K.p.a. stosuje się do postępowania przed organami właściwymi w sprawach gospodarowania wodami na podstawie art. 14 ust. 2 u.P.w.). System opłat za usługi wodne został oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że ma za zadanie wyłącznie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów tych usług, z których korzystają podmioty. Charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga od organu uwzględnienia tej specyfiki przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki (por. m.in. wyroki WSA w Gliwicach z 15 marca 2019 r. II SA/Gl 445/18 - LEX nr 2652632 i z 3 października 2018 r. II SA/Gl 467/18 - LEX nr 2570109, wyrok WSA w Krakowie z 21 sierpnia 2018 r. II SA/Kr 735/18 - LEX nr 2548982). 2. Abstrahując od kwestii poboru zwrotnego, zastrzeżenia w ocenie Sądu budzi sposób wykładni oraz zastosowania w sprawie stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji art. 272 ust. 1 u.P.w., w myśl którego wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Przepis ten w sposób nie budzący wątpliwości wprost wskazuje na ilość pobranych wód jako podstawę naliczenia opłaty, co zresztą znajduje potwierdzenie w art. 270 ust. 1 u.P.w., zgodnie z którym opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Art. 552 ust. 1 u.P.w. przewiduje wymóg stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody od dnia [...] grudnia 2020 r. W okresie od dnia wejścia tej ustawy w życie do dnia 31 grudnia 2020 r. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne następuje na podstawie: określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód, pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych (ust. 2), a także na podstawie odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne za poszczególne kwartały (ust. 2a). Pozwolenie wodnoprawne udzielone 17 lutego 2011 r. Okręgowi PZW w [...] wydane zostało na podstawie nieobowiązującej już ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.). Ustawodawca wprowadzając w aktualnie obowiązującej u.P.w. nowe regulacje dotyczące sposobu ustalania opłat nie przewidział procedury dostosowawczej względem pozwoleń wodnoprawnych znajdujących się już w obrocie prawnym, wydanych na podstawie wcześniejszych uregulowań. Ponieważ pozwolenie jakim dysponuje Okręg PZW w [...] jest ważne do [...] lutego 2031 r., jego treść należy intepretować z uwzględnieniem aktualnie obowiązującej u.P.w. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, opłatę obliczono z wykorzystaniem określonej w tym pozwoleniu wielkości średniego dobowego poboru wód Qśrd=137,4 m3, przyjmując go za wyznacznik ilości pobranej wody powierzchniowej. Parametry te z pewnością nie są ze sobą tożsame, zaś przyczyn dopuszczalności możliwości ich "zamiany" Dyrektor ZZPGWWP w żaden sposób nie uzasadnił. Brak wyjaśnienia kluczowej dla sprawy kwestii występowania poboru zwrotnego wody - co w razie potwierdzenia skutkowałoby koniecznością przyjęcia, że po stronie skarżącej wbrew temu co uznał Dyrektor ZZPGWWP w [...] nie zaistniał obowiązek uiszczenia dochodzonej opłaty zmiennej - świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., które to przepisy obligują organy administracji publicznej do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym prawidłowego zgromadzenia i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Wzgląd na powyższe czyni na obecnym etapie postępowania przedwczesnym szczegółowe odnoszenie się do zarzutów dotyczących niezasadnego uwzględnienia przy obliczaniu wysokości opłaty zastosowanych przez organ współczynników różnicujących (skutkujących jej podwyższeniem), gdyż treść tych zarzutów pośrednio wskazuje - mimo że nie zostało to wprost wyartykułowane - że dokonywany przez Okręg pobór wód odpowiada w istocie cechom poboru zwrotnego. Oprócz uchybień art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., wydając zaskarżoną decyzję Dyrektor ZZPGWWP w [...] dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. statuującego wymóg sporządzenia poprawnego uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia. Niezależnie bowiem od poczynionych wyżej przez Sąd uwag odnoszących się do braku wyjaśnienia sposobu ustalenia ilości pobranych wód jako podstawy naliczenia opłaty zmiennej, organ w sposób bardzo ogólnikowy i lakoniczny nawiązał do wskazanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zasadniczo ograniczając się do przytoczenia treści przepisów i konkluzji, że Okręg jako podmiot korzystający z usługi wodnej zobowiązany jest do ponoszenia opłaty zmiennej obliczonej z uwzględnieniem stosownych współczynników przewidzianych rozporządzeniem RM z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. W kontekście przytoczonego w uzasadnieniu decyzji art. 35 ust. 1 u.P.w. charakteryzującego cel usług wodnych (polegających na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód), Dyrektor ZZPGWWP koncentrując się na niekwestionowanym w okolicznościach sprawy ich przedmiocie (obejmującym zgodnie z ust. 3 pkt 1 m.in. pobór wód powierzchniowych) w ogóle nie ustosunkował się również do kwestii uznania Okręgu PZW w [...] jako jednego z podmiotów o których mowa w ust. 1 tego artykułu, mimo że kwalifikacja ta została zakwestionowana w złożonej reklamacji poddającej w wątpliwość możliwość ustalenia z przyczyn podmiotowych względem Okręgu opłaty za usługę wodną. Brak wyjaśnień organu w tym zakresie - niezależnie od naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. - uchybia wyrażonej w art. 8 § 1 K.p.a. zasadzie pogłębiania zaufania (nakazującej organom administracji publicznej prowadzenie postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej) oraz wynikającej z art. 11 K.p.a. zasadzie przekonywania (wg której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Wskazania co do dalszego postępowania dla Dyrektora ZZPGWWP w [...] wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań, wśród których zasadnicze znaczenie należy przypisać ustaleniu, czy co do dokonywanego przez Okręg PZW w [...] na potrzeby zbiornika wodnego w P. poboru wód zachodzą przesłanki do zakwalifikowania go za pobór zwrotny. W związku z zarzutami skargi ubocznie już tylko Sąd zwraca uwagę strony skarżącej, iż niezależnie od przytoczonej już regulacji art. 14 ust. 2 u.P.w. nakazującej stosowanie do postępowania przed organami właściwymi w sprawach gospodarowania wodami przepisów K.p.a., art. 273a u.P.w. w przypadku złożenia reklamacji o której mowa w art. 273 ust. 1, wyłącza stosowanie przepisów art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 K.p.a. o czynnym udziale strony w postępowaniu oraz o zawiadamianiu o wszczęciu postępowania. Stosownie do powyższego, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania obejmujących opłacony wpis od skargi (100 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).