II SA/Rz 283/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. sp. k. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie regularnego przewozu osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] października 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. sp. k. w [...] kwotę 1037 zł /słownie: tysiąc trzydzieści siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) - na skutek odwołania A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] (dalej także: "Spółka") - utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w związku z wykonywaniem transportu drogowego. Podstawa prawna decyzji organu II instancji wskazuje: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), zwanej dalej "K.p.a." w zw. z art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, określanej następnie jako "u.t.d.". W wyniku przeprowadzonej dnia 19 kwietnia 2018 r. kontroli stacjonarnej na linii komunikacyjnej T. – K. – R. w ramach zezwolenia nr [...] z dnia 16 sierpnia 2016 r., udzielonego przewoźnikowi A. sp. z o.o. z siedzibą w [...], stwierdzono naruszenie polegające na braku realizacji kursu z godziny 7.10 z N. z przystanku pośredniego o nazwie "N. centrum przystanek dworcowy 03" do T. W związku z powyższym, wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] października 2018 r., Marszałek Województwa [....] nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 3000 zł. Odnosząc się do przedłożonego przez stronę wydruku biletów z programu "PP Bilety" organ wskazał, że nie potwierdzają one jej twierdzenia o zrealizowaniu - wynikającego z zatwierdzonego i obowiązującego rozkładu jazdy - kursu z godz. 7.10 z N. do T. Wydruk ten wskazuje bowiem tylko, że jakiś pojazd pojawił się na przystanku w N. pod nazwą: "N. centrum przystanek dworcowy 03" dnia 19 kwietnia 2018 r. o godz. 6.51, natomiast brak jest określenia godziny odjazdu z tego przystanku. W ocenie Marszałka, nie wystąpiły też żadne niezależne od strony okoliczności, o których mowa w art. 20a ust. 1 u.t.d., wskazujące na możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Zarzuciła w nim brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie zrealizowała kursu z godziny 7.10, w sytuacji, gdy na podstawie przedłożonych przez nią wydruków biletów z programu "PP Bilety" oraz zapisów z kart kierowców można domniemywać, że przedmiotowy kurs został zrealizowany. Wszelkie zaś wątpliwości w tym zakresie powinny zostać rozstrzygnięte na jej korzyść. Odwołująca się podniosła także zarzut wydania trzech odrębnych decyzji o nałożeniu kar pieniężnych w tej samej wysokości w związku z brakiem realizacji przez nią trzech kursów tj. z godz. 7.10, 7.40 oraz 8.10 podczas, kiedy dotychczasowa praktyka organu była odmienna. Marszałek nakładał bowiem w takich przypadkach jedną karę pieniężną za niezrealizowanie kilku kursów w ramach tego samego zezwolenia. Byłoby to zresztą wystarczające dla osiągnięcia celów tej kary. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Marszałka Województwa [...] uznając, że całokształt zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje na zasadność nałożenia kary pieniężnej. Organ wskazał, że według art. 18 ust. 1 u.t.d., wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Z kolei art. 20 ust. 1 u.t.d. określa w szczególności warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, miejscowości, w których znajdują się przystanki – przy przewozach regularnych osób. Załącznikiem tego zezwolenia jest natomiast obowiązujący rozkład jazdy. Konsekwencją zatem dopuszczenia się przez przewoźnika naruszeń w zakresie udzielonego zezwolenia jest obowiązek nałożenia stosownej kary pieniężnej. Kolegium podkreśliło, że przewoźnik, tak na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i przy składaniu odwołania, nie wykazał, że 19 kwietnia 2018 r. odjazd z kontrolowanego przystanku odbył się zgodnie z rozkładem jazdy tj. o godz. 7.10. W ocenie SKO, z zebranych w sprawie dowodów nie wynika nadto, by zaistniały przesłanki do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Chybiony jest też - zdaniem Kolegium - zarzut wydania decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie. Przewoźnik był bowiem przesłuchiwany w charakterze strony i poza wyjaśnieniami z dnia 20 maja 2018 r. oraz przedłożonymi dokumentami w postaci zapisów z kart kierowców oraz wydruków z kas biletowych PP, nie przedstawił żadnych innych dowodów potwierdzających jego twierdzenia. Nie zażądał również od organu I instancji przeprowadzenia dodatkowych dowodów, jak też nie składał dodatkowych wyjaśnień istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. SKO podkreśliło, że wymierzenie kary nie jest uzależnione od winy podmiotu wykonującego przewóz drogowy, a związane jest z samym naruszeniem obowiązków wynikających z przepisów prawa. Spółka zaskarżyła decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającym je rozstrzygnięciem Marszałka oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarga zarzuca naruszenie przepisów postępowania poprzez przeprowadzenie go w sposób nie budzący zaufania do organów władzy publicznej i brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a to: nieprzeprowadzenie analizy tachografów w należącym do niej pojeździe, brak analizy wydruków biletów z programu "PP Bilety" i brak przesłuchania kierowcy, który realizował kurs. Zdaniem Spółki, tak Marszałek, jak i Kolegium nie wyjaśnili w sposób jasny i zrozumiały wszystkich przesłanek, jakimi kierowali się przy wydawaniu swoich decyzji i nie ustosunkowali się do jej twierdzeń o odbyciu kursu. Spółka zwróciła uwagę, że obydwa organy pominęły fakt znajdowania się na przystanku "N. centrum przystanek dworcowy 03" o godz. 6.51 należącego do niej pojazdu, co potwierdza realizację kursu z godz. 7.10. Skarżąca Spółka podkreśliła, że rozpoznające sprawę organy nawet nie próbowały pozyskać jakichkolwiek dowodów, że kurs, którego dotyczy sprawa odbył się. Gdyby zaś zwrócono się do niej, to wskazałaby kierowcę realizującego przedmiotowy kurs, jak też mogłaby przedstawić stosowne raporty z kas fiskalnych, czy wydruki z rejestratora czasu pracy kierowców. W konkluzji Spółka podniosła, że nałożenie na nią kary było przedwczesne i sprzeczne z zasadą proporcjonalności, a zastosowany środek nie był niezbędny do osiągnięcia zamierzonego celu. Wystarczającym byłoby bowiem pouczenie, czy też wystosowanie zaleceń pokontrolnych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wedle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", decyzje administracyjne stanowią jedną z form działalności organów administracji publicznej poddanych kontroli sądowej. Kontrolę tą sąd sprawuje biorąc pod uwagę kryterium zgodności z prawem, a to z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.). Jeśli orzekając sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), wówczas obowiązany jest do uchylenia zakwestionowanej decyzji w całości lub w części. Podkreślenia wymaga także, iż zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzygając sprawę związany jest tylko jej granicami, natomiast z urzędu uwzględnia wszelkie uchybienia organów administracji, wyciągając konsekwencje procesowe wskazane m. in. w powołanym wyżej art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował decyzję SKO utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa[...] o nałożeniu na podmiot: A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [....] kary pieniężnej w wysokości 3000 zł za wykonywanie przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego tj. za brak realizacji kursu wynikającego z zatwierdzonego przez organ rozkładu jazdy. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia było ustalenie, że przewoźnik nie zrealizował kursu z N. do T. z przystanku o nazwie: N. centrum przystanek dworcowy 03 z godziny 7.10 w ramach zezwolenia nr [...] z dnia 16 sierpnia 2016 r., dotyczącego linii regularnej T. – K. – R. Ustalenie powyższe poczynione zaś zostało w oparciu o dokonaną obserwację na wymienionym przystanku. Prowadzone przez organ administracji postępowanie musi odpowiadać określonym wymogom procesowym, tak, by można było uznać, że wydana w jego następstwie decyzja jest prawidłowa, o ile odpowiada jeszcze odpowiednim unormowaniom prawa materialnego. Zadaniem organu jest więc podjęcie wszelkich możliwych czynności, które niezbędne są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia, przy uwzględnieniu tak interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.). Po wyczerpującym zebraniu potrzebnego w danej sprawie materiału dowodowego organ obowiązany jest do jego rozpatrzenia w całości (art. 77 § 1 K.p.a.), dokonując oceny na podstawie całokształtu tego materiału, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Ponadto, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.). Należy jeszcze zwrócić uwagę na art. 81a K.p.a., który nakazuje organowi prowadzącemu konkretne postępowanie rozstrzygnięcie powstałych w sprawie wątpliwości na korzyść strony. Przepis ten zawiera przy tym przesłanki pozytywne, jak i negatywne jego zastosowania. Pierwsze dotyczą przedmiotu postępowania, którym musi być nałożenie na stronę obowiązku bądź też ograniczenie lub odebranie jej jakiegoś uprawnienia. Poza tym, wątpliwości nie mogą dać się usunąć i muszą dotyczyć stanu faktycznego sprawy. Przesłanki negatywne szczegółowo wymienia zaś art. 81a § 2 K.p.a. Uzasadnienie decyzji powinno z kolei przedstawiać motywy zajęcia określonego stanowiska, wyjaśniając w sposób logiczny tok rozumowania organów celem przekonania co do trafności rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a.). W ocenie Sądu, Marszałek Województwa [....] prowadząc postępowanie w przedmiocie naruszenia warunków wykonywania przewozu regularnego osób nie dochował podanych wyżej reguł proceduralnych, przez co wydal rozstrzygnięcie nie znajdujące oparcia w zgromadzonym przez niego materiale dowodowym. W świetle art. 18 ust. 1 u.t.d., wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga uzyskania zezwolenia. Po jego otrzymaniu przewoźnik winien stosować się do określonych w nim warunków (art. 18b ust. 1 pkt 7 oraz art. 18b ust. 2 pkt 5 u.t.d.). Wedle art. 20 ust. 1 u.t.d., w zezwoleniu określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów (pkt 1), przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów; (pkt 2), miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób (pkt 3). Załącznikiem do takiego zezwolenia jest zaś obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1a u.t.d.). Podmiot, który wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12 000 zł za każde naruszenie (art. 92a ust. 1 u.t.d.). Wykaz naruszeń i związane z nimi sankcje w postaci kar pieniężnych określa załącznik nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Pod liczbą porządkową 2.2. przewiduje on wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących: dni (2.2.1.), godzin odjazdu i przyjazdu (2.2.2), ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków (2.2.3.), wskazując jednocześnie sankcje w postaci kar pieniężnych w wysokości odpowiednio: 2000 zł, 500 zł oraz 3000 zł. Marszałek Województwa [...], jak już wyżej wskazano, przyjął, że Spółka nie zrealizowała kursu z godz. 7.10 z przystanku: N. centrum przystanek dworcowy 03, w związku z czym nałożył na ten podmiot karę pieniężną w wysokości 3000 zł zgodnie z Lp. 2.2.3. załącznika nr 3 do u.t.d. (wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu w zakresie ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków). W tym miejscu należy jednakże zwrócić uwagę na dokument zatytułowany: Sprawozdanie z kontroli, datowany 7 maja 2018 r., znak: [...] opisujący przebieg kontroli, jaka miała miejsce na wskazanym wyżej przystanku pośrednim w N. w dniu 19 kwietnia 2018 r., w godzinach od 6.45 do 8.35. I tak w punkcie 1 podaje on jako godzinę przyjazdu należącego do przewoźnika pojazdu: 6.51, godzinę faktycznego odjazdu: 6.52, a godzinę odjazdu zgodnie z rozkładem jazdy: 6.40. W uwagach odnotowano: dwunastominutowe opóźnienie realizacji kursu z N. do T. z godz. 6.40. Następnie, w pkt 2 sprawozdanie podaje jako godzinę przyjazdu i rzeczywistego odjazdu pojazdu przewoźnika: 6.54, zaś jako godzinę odjazdu według rozkładu jazdy ponownie godzinę: 6.40, a w uwagach wpisano czternastominutowe opóźnienie realizacji kursu z godz. 6.40. Po czym w pkt 3 sprawozdania stwierdzono brak zrealizowania kursu z N. do T. z godziny 7.10. Mając to na uwadze trzeba podnieść, że po pierwsze, obserwacja przez kontrolujących na przedmiotowym przystanku rozpoczęła się o godzinie 6.45, a tym samym nie mogli oni uznać, że kurs z godziny 6.40 jest opóźniony, bo przecież mógł on mieć miejsce o właściwym czasie, kiedy kontrolujących nie było jeszcze na przystanku. Po drugie natomiast, zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy rozkładem jazdy na linii regularnej: T. – K. – R. z przystanku: N. centrum przystanek dworcowy 03 o godz. 6.40 planowany jest tylko jeden kurs, a ze sprawozdania z kontroli wynika, że są to dwa kursy. Być może więc kurs z godziny 6.40 był rzeczywiście opóźniony, zaś ten z godz. 7.10, którego sprawa niniejsza dotyczy uległ przyspieszeniu, co jednak wymagało stosownego wyjaśnienia przez organ. Treść przedmiotowego sprawozdania z kontroli w żadnym bowiem razie nie pozwalała na zastosowanie sankcji w postaci kary pieniężnej w wysokości 3000 zł, a co najwyżej 500zł z podstawy wskazanej w Lp. 2.2.2. załącznika nr 3 do u.t.d. (wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu w zakresie godzin odjazdu i przyjazdu). W sprawozdaniu kontrolujący zauważyli także, iż na przedmiotowym przystanku znajduje się informacja o treści: "Proszę stawić się 15 minut wcześniej przed planowanym odjazdem", co w ich ocenie (przy uwzględnieniu, że jest to przystanek pośredni) może wskazywać na nieprzestrzeganie przez przewoźnika obowiązującego rozkładu jazdy poprzez wcześniejszą niż podana w rozkładzie jady godzinę odjazdu. Sami więc kontrolujący zwrócili uwagę na możliwość przyspieszania kursów, które w ten sposób mogą być realizowane tyle, że o godzinach nieodpowiadających tym wynikającym z obowiązującego rozkładu jazdy. Jak już wyżej podniesiono, okoliczności faktyczne sprawy, które mają być podstawą zastosowania wobec strony sankcji administracyjnej muszą być jasne i nie mogą budzić jakichkolwiek wątpliwości. Tylko prawidłowo ustalone fakty warunkują zastosowanie właściwej normy prawa materialnego. Dopóki więc stan faktyczny pozostaje nieustalony bądź wątpliwy, to nie sposób stwierdzić, jakie normy prawa materialnego powinny być brane pod uwagę do jego oceny. Jeśli zaś, jak wynika z powołanego wyżej art. 81a Kp.a. wątpliwości takie istnieją i nie dadzą się usunąć, to nie mogą one pogarszać sytuacji strony – przeciwnie, muszą być rozstrzygane na jej korzyść, co w niniejszej sprawie nie miało jednak miejsca. Marszałek bowiem pomimo niedostatecznego wyjaśnienia kluczowej dla sprawy kwestii realizacji kursu z godz. 7.10 wyciągnął wobec przewoźnika surowe konsekwencje, które to działanie należy uznać za niedopuszczalne. Tymczasem, przez rozstrzyganie wątpliwości "na korzyść strony" należy rozumieć wybór takiego sposobu oceny zebranego materiału dowodowego, przy którym prawa strony są najpełniej chronione. Mówiąc inaczej, należy wybrać sposób oceny optymalny dla strony na tle innych sposobów oceny, które okazały się możliwe i równie prawdopodobne (tak: Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2019). Z wyżej przedstawionych względów orzeczono o uchyleniu (na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) wydanych w sprawie decyzji, bowiem znajdujące się w aktach sprawy dowody, w szczególności sprawozdanie z kontroli, budzą wątpliwości co do zasadności nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 3000 zł. Niejasności będące zaś wynikiem określonych zaniedbań organu nie mogły obciążać strony. Tym samym, decyzje tak Marszałka, jak i Kolegium zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego (w zakresie postępowania dowodowego) w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego tj. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisko organów o tym, że zaktualizowały się przesłanki pozwalające na przypisanie Spółce naruszenia opisanego w Lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do u.t.d. nie znajduje bowiem oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. W ponownym postępowaniu Marszałek Województwa [....] podejmie próbę ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, a niedające się usunąć wątpliwości w koniecznym dla sprawy zakresie rozstrzygnie na korzyść przewoźnika, a to w myśl art. 81a K.p.a. Odnosząc się jeszcze do zarzutu strony skarżącej dotyczącego wydania w stosunku do niej trzech odrębnych decyzji o nałożeniu kar pieniężnych w tej samej wysokości w związku z brakiem realizacji trzech kursów tj. z godz. 7.10, 7.40 oraz 8.10 należy podnieść, że art. 92a ust. 1 u.t.d., będący materialnoprawną podstawą kwestionowanej w sprawie decyzji, stanowi, że podmiot wykonujący przewóz drogowy z naruszeniem jego obowiązków lub warunków podlega karze pieniężnej "za każde naruszenie". W kolejnych ustępach wskazanego artykułu mowa jest natomiast o konkretnych kwotach, jakich nie można przekroczyć przy nakładaniu kar ["Suma kar pieniężnych (...) nie może przekroczyć (...)"]. W takiej zaś sytuacji uzasadnionym było działanie Marszałka polegające na wydaniu wobec przewoźnika odrębnych rozstrzygnięć co do każdego naruszenia, jakiego się dopuścił. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). Składa się na nie opłata od skargi (120 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (900 zł) oraz opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa (17 zł).