II SA/Rz 287/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Zięba Drymajło po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r.nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Przedmiotem skargi MM (skarżącego) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Podaniem z dnia 7 kwietnia 2015 r. MM zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z wnioskiem o przyznanie pomocy w formie jednego gorącego posiłku od miesiąca kwietnia. Wydane przez Wójta Gminy [...] decyzje z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2015 r. odmawiające przyznania żądanej formy pomocy z powodu braku możliwości realizacji świadczenia, na skutek odwołań wnioskodawcy, były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiednio decyzjami z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz [...] września 2015 r., a sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia. W tej ostatniej decyzji Kolegium zwróciło uwagę, że w razie niemożności zapewnienia pomocy w formie posiłku organ pomocy społecznej winien rozważyć możliwość wsparcia finansowego wnioskodawcy. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], Wójt Gminy [...] ponownie odmówił wnioskodawcy przyznania żądanej formy pomocy. Z ustaleń organu wynika, że wnioskodawca (skarżący) mieszka samotnie i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jego dochód to zasiłek stały w kwocie 529,00 zł, a zatem spełnia kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (u.p.s.) do przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, ponieważ wynosi ono 634,00 zł. Spełnia również warunek określony uchwałą Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 i § 1 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie określenia zasad zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę [...] na pomoc w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych na lata 2014-2020, gdyż jego dochód nie przekracza 150% kryterium dochodowego. Organ wskazał, że nie ma możliwości przyznania pomocy w formie gorącego posiłku ze względu na brak zaplecza gastronomicznego na terenie Gminy. Gorące posiłki przygotowywane są tylko i wyłącznie w stołówkach szkolnych i wydawane są uczniom oraz pracownikom szkół, a placówki oświaty nie mogą świadczyć takiej usługi dla innych osób. Na terenie Gminy nie ma również barów, jadłodajni, czy restauracji, które mogłyby na rzecz osób wymagających pomocy w formie gorącego posiłku świadczyć tego typu usługi. Jednak w ocenie organu wnioskodawca, pomimo swej niepełnosprawności, posiada zdolność do samodzielnej egzystencji i może własnym staraniem przygotować sobie gorący posiłekwykorzystując własne zasoby i możliwości. Posiada w domu odpowiednie warunki, gdyż pracując zawodowo, a później pobierając zasiłek dla bezrobotnych do dnia 20 listopada 2014 r., samodzielnie przygotowywał dla siebie posiłki. Organ wskazał, że skarżący nie wymaga pomocy innych osób w codziennych czynnościach samoobsługowych i domowych; porusza się samodzielnie, w tym jako kierowca własnym samochodem; pozyskuje żywność od Polskiego Komitetu Pomocy Społecznej w [...] na podstawie posiadanego skierowania w ramach Programu Operacyjnego "Pomoc Żywnościowa 2014-2020" współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym (FEAD); otrzymuje ponadto na ten cel zasiłki celowe. W ocenie organy skarżący nie spełnia zatem przesłanek określonych w art. 48 ust. 4 u.p.s., skoro "ciepły posiłek może zapewnić sobie sam". Dlatego, uwzględniając uznaniowy charakter rzeczonego świadczenia, odmówiono jego przyznania. Odrębną decyzją z dnia 16 listopada 2015 r. przyznano wnioskodawcy pomoc finansową w formie świadczenia pieniężnego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W odwołaniu skarżący podniósł, że jest to już kolejna decyzja w tej sprawie, tyle że aktualnie podano inną przyczynę odmowy przyznania świadczenia. Nastąpiło to po tym, jak wskazał Ośrodkowi Pomocy Społecznej placówkę gastronomiczną, która mogłaby zapewnić mu gorące posiłki. Ponadto, od 19 października 2015 r. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i okoliczności tej nie uwzględniono. Skarżący wskazał, że nie ma możliwości samodzielnego przygotowywania posiłków, także z powodu braku sił. Otrzymywana pomoc finansowa nie wystarcza zaś na zaspokojenie wszystkich wydatków. Nie jest w stanie własnym staraniem przygotować sobie gorącego posiłku, gdyż jest samotny, chory i niepełnosprawny. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] SKO w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 48 ust. 1 i 4 u.p.s. osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona, przy czym pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Warunkiem udzielenia takiego świadczenia brak możliwości zapewnienia sobie posiłku przez wnioskodawcę własnym staraniem. Należy przez to rozumieć stan posiadania artykułów spożywczych oraz urządzeń i przedmiotów niezbędnych do przyrządzenia posiłku. Organ wskazał, że skarżący posiada w swoim mieszkaniu kuchenkę gazową i mikrofalową, całe wyposażenie kuchni i produkty spożywcze. Wskazana zaś przez skarżącego placówka gastronomiczna znajduje się w innej miejscowości, w odległości 15 km od miejsca zamieszkania, co w ocenie Kolegium świadczy o tym, że dojazd tam byłby bardziej uciążliwy aniżeli samodzielne przygotowanie posiłku w domu. Wprawdzie organ pierwszej instancji pominął zmianę stanu zdrowia strony, to jednak orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydano na czas określony, a zatem przy założeniu, że pogorszenie stanu zdrowia nie jest stałe i może ulec poprawie. W skardze MM zarzucił, że organ pierwszej instancji nie wykonał wskazań z poprzednich decyzji SKO w [...], a jedynie zmienił powód odmowy przyznania pomocy w formie posiłku. Nastąpiło to po tym, jak wskazał placówkę gastronomiczną, która mogłaby zapewnić mu gorące posiłki. Skarżący podniósł, że od grudnia 2015 r. nie pobiera żywności z Banku Żywności z powodu jej słabej jakości, a brak odpowiedniego odżywiania źle wpływa na stan jego zdrowia. Ponadto skarżący wskazał, że od października 2015. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czego nie uwzględniono. Z tego powodu winien być objęty ochroną i pomocą, także w formie gorącego posiłku, w pierwszej kolejności. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia 21 listopada 2016 r. – wniesionym w dniu 23 listopada 2016 r. i odczytanym na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. – skarżący powtórzył zasadnicze argumenty zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga podlega uwzględnieniu, albowiem Sąd dokonując z urzędu na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a – w granicach sprawy, której dotyczy skarga oraz nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami –legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz – rozszerzając na podstawie art. 135 p.p.s.a. granice rozpoznania i orzekania – także decyzji organu pierwszej instancji stwierdził, że podlegające weryfikacji decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, którego rodzaj oraz stopień uzasadniają ingerencję judykacyjną w ich moc obowiązującą. W sprawie stwierdzono naruszenia prawa materialnego i procesowego, które pozostają ze sobą w nierozerwalnym związku. Skarżone organy dokonały częściowo wadliwej interpretacji treści normatywnej wynikającej z art. 48 ust. 1 i 4 u.p.s. oraz – w konsekwencji –przedwczesnej negatywnej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 poprzez brak wnikliwego rozważenia stanu faktycznego sprawy na tle przesłanek materialnoprawnych, niepełność uzasadnienia prawnego w zakresie oceny materialnoprawnej oraz brak pełnych i wyczerpujących ustaleń co do realnej możliwości samoobsługi skarżącego w zakresie przygotowywania posiłków. Powyższe naruszenia prawa procesowego co najmniej mogły mieć bezpośredni i istotny wpływ na wynik sprawy pojmowany jako treść końcowego rozstrzygnięcia. Jednocześnie należy wyraźnie stwierdzić, że podniesione przez skarżącego zarzuty zasadniczo nie wykazują istotnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji i tylko częściowo zostały uznane za uzasadnione. Formułując powyższy zwrot stosunkowy w zakresie negatywnej oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, uwzględniono następujące argumenty i przesłanki: Po pierwsze, organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły pełnej i wnikliwej wykładni treści art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.s. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania kontestowanych decyzji (odpowiednio w dniach 16 listopada i 22 grudnia 2015 r.). Z literalnej treści powyższych przepisów wynika, że prawo do doraźnej albo okresowej pomocy w formie jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która będąc pozbawiona tego rodzaju posiłku, nie może go sobie zapewnić własnym staraniem. Podmiotem uprawnionym do tego rodzaju świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej jest zatem tylko osoba, która z jednej strony z racji trudnej sytuacji materialnej została pozbawiona posiłku i która – z drugiej strony – nie może – nawet po udzieleniu jej pomocy finansowej – zapewnić sobie tego posiłku za pomocą własnych starań związanych z jego zakupem lub przygotowaniem. Obydwie przesłanki muszą być zatem spełnione łącznie. Przesłanka pierwsza – jak wynika z ustaleń organów – została spełniona. Jeżeli natomiast chodzi o przesłankę drugą, ocena organów okazała się przedwczesna i niepełna, nie uwzględniając, że brak możliwości samodzielnego zapewnienia sobie posiłku może być konsekwencją nie tylko braku możliwości technicznych lub logistycznych, lecz także – a często przede wszystkim – braku możliwości zdrowotnych, które powodują niezdolność lub istotne ograniczenie zdolności do osobistego przygotowywania i przyrządzania posiłków (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 marca 2015 r., III SA/Gd 37/15). Prawidłowa wykładnia przepisów art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.s. musi zatem uwzględnić złożone przyczyny braku możliwości samodzielnego zapewnienia sobie posiłku. Oczywiście wystarczające w tym zakresie jest spełnienie choćby jednej przyczyny braku zdolności samodzielnego zapewnienia sobie posiłku (przyczyny techniczne lub zdrowotne). Po drugie, organy orzekające w sprawie nie powiązały prawidłowo powyższej wersji interpretacyjnej art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.s. z ustalonym stanem faktycznym sprawy. Jak wynika z akt sprawy, skarżący zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 12 listopada 2015 r. jest dotknięty znacznym stopniem niepełnosprawności. Orzeczenie powyższe zostało wydane na okres do dnia 30 listopada 2016 r. Jak wynika z uzasadnienia powyższego orzeczenia, skarżący wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, która oznacza naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się samoobsługę, poruszanie się i komunikację. Powyższe ustalenia organu orzekającego o niepełnosprawności muszą zostać wnikliwe i kompleksowo rozważone przez organy orzekające w niniejszej sprawie na tle zaprezentowanej wyżej wykładni przepisów art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.s. Ze względu upływ terminu ważności orzeczenia w sprawie niepełnosprawności zachodzi dodatkowo konieczność aktualizacji ustaleń faktycznych oraz ich powiązania z prawidłową zinterpretowanymi przepisami. Organy muszą zatem uwzględnić, że jeśli skarżący pozostaje osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji, to przesłanka braku możliwości zdrowotnych do samodzielnego zapewnienia sobie posiłku zostaje spełniona. Podnoszony przez organy argument, że sytuacja zdrowotna skarżącego może ulec zmianie (poprawie) jest o tyle chybiony, że organy muszą uwzględnić stan zdrowia (niepełnosprawności) istniejący w momencie wydawania decyzji, a nie dokonywać prognozy zmiany tego stanu w przyszłości. Również stanowisko organów, że skarżący otrzymuje lub może otrzymywać okazjonalną pomoc w zakresie codziennych czynności (w tym związanych z procesem przyrządzania posiłków) od członków rodziny, jest błędne, albowiem stoi w sprzeczności z przepisem art. 16 ust. 2 u.p.s. ("Gmina i powiat, obowiązane zgodnie z przepisami ustawy do wykonywania zadań pomocy społecznej, nie mogą odmówić pomocy osobie potrzebującej, mimo istniejącego obowiązku osób fizycznych lub osób prawnych do zaspokajania jej niezbędnych potrzeb życiowych"). Z przepisu tego wynika, że obowiązki członków rodziny (w tym alimentacyjne lub wynikające z więzi rodzinnych) nie uchylają obowiązków organów gminy lub powiatu w zakresie przyznawania i realizacji świadczeń z pomocy społecznej. Wątpliwości Sądu budzi także zupełność ustaleń faktycznych w zakresie zdolności skarżącego do samodzielnego zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych. Nie negując treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oraz stwierdzonej w nim niezdolności do samodzielnej egzystencji, organy powinny poczynić dodatkowo ustalenia co do faktycznej (realnej) niemożności samoobsługi skarżącego w zakresie przygotowywania posiłków. Trzeba ponadto podkreślić, że błędny jest pogląd przyjmujący, że w razie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 48 ust. 1 i 4 u.p.s., kompetencja organu w sprawie przyznania świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej w formie posiłku ma charakter uznaniowy. Już tylko z literalnej treści art. 48 u.p.s. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji wynika, że osoba spełniająca warunki ustawowe ma prawo do otrzymania świadczenia ("osoba (...) ma prawo", pomoc "przysługuje osobie (...)"), a z uprawnieniem tym koresponduje obowiązek organu do jego przyznania. Po trzecie, nie znajduje prawnego uzasadnienia pogląd organów, że na przeszkodzie przyznaniu żądanego świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej w formie posiłku (art. 36 pkt 2 lit. j) u.p.s.) może stać brak technicznych lub logistycznych możliwości gminy w zakresie realizacji świadczenia w formie posiłku. Przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby do skonstruowania nieznanej ustawie przesłanki negatywnej przyznania świadczenia. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.s. obowiązek zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej spoczywa na jednostkach samorządu terytorialnego oraz na organach administracji rządowej w zakresie ustalonym ustawą, natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 u.p.s. do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy udzielanie schronienia, zapewnienie posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym. Formą realizacji obligatoryjnego zadania gminnego w zakresie zapewnienia posiłków jest przyznawanie w drodze decyzji administracyjnych tego rodzaju świadczeń osobom potrzebującym. Organ gminy w razie realizacji przesłanek ustawowych (art. 48 ust. 1 i 4 u.p.s.) nie może odmówić przyznania prawa do posiłku z powodu trudności organizacyjnych związanych z procesem realizacji powyższego świadczenia niepieniężnego. Gmina ma takim wypadku obowiązek zapewnienia koniecznych warunków technicznych i materialnych do wykonania powyższego obligatoryjnego zadania publicznego za pośrednictwem podmiotów publicznych (np. gminnych jednostek organizacyjnych) albo niepublicznych. Na tym tle Sąd zauważa, że w Gminie istnieją organizacyjne możliwości do zapewnienia posiłku osobie potrzebującej w gminnych jednostkach organizacyjnych (np. w szkole), a w razie zaistnienia przeszkód w tym zakresie istnieje możliwość zakontraktowania tego rodzaju usług przez Gminę w placówkach niepublicznych. Odmiennym sposobem realizacji zadań publicznych w tym zakresie jest – na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy – możliwość przyznania świadczenia niepieniężnego w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania (art. 36 pkt 2 lit. l) u.p.s.). Zgodnie z art. 50 ust. 3 u.p.s. usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Przyznanie tego rodzaju formy pomocy w połączeniu z przyznaniem innych świadczeń (np. odpowiedniego zasiłku) sprawiłoby, że żądanie skarżącego w zakresie przyznania prawa do posiłku straciłoby podstawę faktyczną. Rozważyć można także zastosowanie art. 51 ust. 1 u.p.s. Skarżący nie jest natomiast uprawniony do "narzucania" Gminie sposobu realizacji świadczenia w razie jego przyznania. Po czwarte, nie może zostać uznane za prawidłowe stanowisko organów, że przyznanie skarżącemu zasiłku celowego odrębną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. powoduje, że sprawa o przyznanie świadczenia niepieniężnego w formie posiłku staje się "bezprzedmiotowa". Oczywiście obydwie sprawy mają odrębny charakter i nie można uznawać, że rozstrzygnięcie jednej z nich automatycznie przesądza o braku konieczności wnikliwego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia drugiej. Przesłanki materialnoprawne, charakter i cele obydwu świadczeń z zakresu pomocy społecznej są bowiem odmienne. W związku z powyższym przyznanie skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności nie powoduje, że sprawa o przyznanie prawa do posiłku (doraźnie albo okresowo) nie wymaga wszechstronnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia. Po piąte, stwierdzono wadliwość sformułowania sentencji decyzji o odmowie przyznania pomocy w formie posiłku. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 4 u.p.s. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania kwestionowanych decyzji osnowa orzeczenia powinna wyraźnie odnosić się do treści i zakresu wniosku skarżącego, wskazując czy przedmiotem odmowy jest jednorazowa (doraźna) pomoc w formie posiłku, czy też pomoc okresowa. Z wniosku skarżącego z dnia 7 kwietnia 2015 r. wynika, że żądanie obejmowało pomoc okresową (od miesiąca kwietnia 2015 r.). Ponownie rozpoznając sprawę właściwe organy uwzględnią sformułowaną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do konieczności uzupełnienia rozważań prawnych na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy (art. 153 p.p.s.a.). Organy dokonają także aktualizacji danych (w związku z upływem w dniu 30 listopada 2016 r. okresu ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności) w zakresie stanu zdrowia skarżącego (w tym co do niezdolności do samodzielnej egzystencji) oraz uzupełnienia ustaleń faktycznych co do przesłanki niemożności samoobsługi skarżącego w zakresie przygotowywania posiłków. Mając na względzie powyższe argumenty, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji.