II SA/Rz 29/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa NSA Stanisław Śliwa Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. S.A. w [....] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2024 r. nr RZ-OSE.5112.4.2024.3 w przedmiocie nakazu inspektora pracy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz pkt 7 i 16 decyzji Inspektora Pracy z dnia 30 września 2024 r. nr 130150-53-KO45-Nk01/24; II. umarza postępowanie administracyjne w tym zakresie; III. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej A. S.A. w [...] kwotę 800 zł /słownie: osiemset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Inspektor Pracy w [...], nakazem z 30 września 2024 r. nr rej. 130150-53-K045-Nk01/24, skierowanym do "A" S.A. (dalej: "Spółka"/"Skarżąca"), na podstawie art. 11 pkt 1, 6, 6a w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2024 r. poz. 97, ze zm., dalej; "ustawa"), w nr 7 i 16 nakazał: - nr 7. Zapewnić wymaganą przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy szerokość przejścia między regałami, eksploatowanymi w budynkach archiwum w [...]. ul. [...], lub ścianami, przeznaczoną do obsługi urządzeń przeznaczonych do składowania, wynoszącą co najmniej 75 cm. - nr 16. Zapewnić wymaganą przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy szerokość przejścia między regałami, eksploatowanymi w pomieszczeniach, w których zorganizowano archiwum zakładowe (w części hali magazynowej oraz w podpiwniczeniu budynku w [...] ul. [...]), lub ścianami, przeznaczoną do obsługi urządzeń przeznaczonych do składowania, wynoszącą co najmniej 75 cm. Termin wykonania nakazów określił do dnia 31 grudnia 2024 r. a jako podstawę prawną wskazał art. 11 ust. 1 ustawy, art. 207 § 2 pkt 1 Kodeksu pracy oraz § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zmianami oraz z 2021 r. poz. 2088, dalej: "rozporządzenie z 26 września 1997 r."). W odwołaniu od tych nakazów Spółka podniosła, że pomieszczenia, których dotyczą przedmiotowe decyzje nie mają statusu pomieszczeń archiwum zakładowego i nie pełnią takiej funkcji, a pracodawca nie jest jednostką zobowiązaną do tworzenia i utrzymywania archiwum zakładowego. Pomieszczenia będące przedmiotem decyzji Inspektora Pracy są wykorzystywane na potrzeby przechowywania ksiąg rachunkowych i związanych z ich prowadzeniem dokumentów do czasu upływu okresu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Oznacza to, że co do zasady dokumenty są jedynie odkładane na przechowywanie i brakowane po kilku latach po upływie terminu przedawnienia. Zatem potrzeba przemieszczania się pomiędzy regałami jest bardzo rzadka. Podniosła także to, że pomieszczenia z dokumentami nie mają statusu stanowisk pracy w rozumieniu przepisu § 2 pkt 8 rozporządzenia z 26 września 1997 r. a zatem § 47 pkt 3 nie może stanowić podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Okręgowy Inspektor Pracy w Rzeszowie (dalej: "Organ odwoławczy"), decyzją z dnia 5 listopada 2024 r. nr RZ-OSE.5112.4.2024.3, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy, uchylił zaskarżone decyzje nr 7 i nr 16 nakazu Inspektora Pracy z dnia 30 września 2024 r. i jednocześnie nakazał: 1. Zapewnić odstępy między regałami, eksploatowanymi w budynkach "archiwum" przy ul. [...] w [...], umożliwiające swobodne operowanie przez pracowników materiałami składowanymi na regałach, nie mniejsze niż 75 cm. Termin wykonania: 31 grudnia 2024 r. Podstawa prawna: art. 11 pkt 1 ustawy, art. 207 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2023 r. poz. 1465 ze zm. oraz z 2024r. poz. 1222), § 69 ust. 2 rozporządzenia z 26 września 1997 r., § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 marca 2000 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy ręcznych pracach transportowych oraz innych pracach związanych z wysiłkiem fizycznym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1139, dalej: "rozporządzenie z 14 marca 2000 r."). 2. Zapewnić odstępy między regałami, eksploatowanymi w budynku "archiwum" przy ul. [...] w [...], umożliwiające swobodne operowanie przez pracowników materiałami składowanymi na regałach, nie mniejsze niż 75 cm. Termin wykonania: 31 grudnia 2024 r. Podstawa prawna: art. 11 pkt 1 ustawy, art. 207 § 2 pkt 1 Kodeksu pracy, § 69 ust. 2 rozporządzenia z 26 września 1997 r., § 8 ust. 1 rozporządzenia z 14 marca 2000 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w przypadku regałów będących przedmiotem decyzji nr 7 i nr 16 nakazu z dnia 30 września 2024 r. ich użytkowanie jest związane z ręcznym przemieszczeniem materiałów w postaci segregatorów, teczek i kartonów z dokumentami w przejściach miedzy poszczególnymi regałami. W takim przypadku zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia z 14 marca 2000 r. W myśl § 8 ust. 1 tego rozporządzenia, przy pracach związanych z ręcznym przemieszczaniem przedmiotów należy zapewnić wystarczającą przestrzeń, umożliwiającą zachowanie prawidłowej pozycji ciała pracownika podczas pracy. Wskazane przepisy choć nie określają w sposób szczegółowy odległości, jaką należy zapewnić pomiędzy regałami, to w sposób jednoznaczny wskazują, iż powinna ona być tak określona, aby zostało zapewnione bezpieczeństwo osób wykonujących operacje związane ze składowaniem materiałów na regałach. Z kolei przepis § 47 rozporządzenia z 26 września 1997 r. określa minimalne wymagania, jakie należy spełnić organizując dojścia do stanowisk pracy, a § 47 ust. 3 tego rozporządzenia wskazuje, że przejścia między maszynami a innymi urządzeniami lub ścianami przeznaczone tylko do obsługi tych urządzeń powinny mieć szerokość co najmniej 0,75 m; jeżeli w przejściach tych odbywa się ruch dwukierunkowy, szerokość ich powinna wynosić co najmniej 1 m. Skoro podczas wykonywania czynności związanych ze składowaniem dokumentów na regałach pracownicy przemieszczają się pomiędzy regałami przenosząc segregatory i inne opakowania, w których znajdują się dokumenty oraz manipulują nimi podczas ich układania bądź zdejmowania z regałów, dla zapewnienia bezpieczeństwa pracy pracowników wykonujących te operacje niezbędne jest zapewnienie odpowiedniej odległości między regałami. Mając na uwadze wartość parametru w postaci szerokości przejścia wskazanej w przepisie § 47 ust. 3 rozporządzenia z 26 września 1997 r., pomimo że przepis ten nie wskazuje bezpośrednio na rozmieszczenie regałów, to jednak zastosowanie go jako zasady bezpieczeństwa i higieny pracy w odniesieniu do regałów jest w pełni uzasadnione, przy czym odległość 0,75 m należy w tym przypadku uznać jako minimalną, jaką trzeba zapewnić zważywszy, że przestrzeń między regałami ma nie tylko służyć jako przejście, ale również do manipulowania przenoszonymi przedmiotami. Organ odwoławczy zaznaczył, że parametry jakie powinny spełniać przejścia między regałami zostały określone w dokumentach opracowanych przez samego pracodawcę - adresata decyzji nr 7 i nr 16 nakazu z dnia 30 września 2024 r., tj. w dokumencie oceny ryzyka zawodowego opracowanym dla stanowisk archiwista i pomocnik archiwisty, na których są zatrudnieni pracownicy wykonujący prace w pomieszczeniach, gdzie składowane są dokumenty na regałach będących przedmiotem decyzji, określono iż regały mają być tak rozmieszczone aby przejścia między nimi wynosiły - 75 cm - "w przypadku jednego pracownika" (w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się 50 cm), 100 cm w przypadku ruchu dwukierunkowego oraz w programie szkolenia wstępnego stanowiskowego w zakresie bhp dla pracowników zatrudnionych na ww. stanowiskach pracy. Opracowane dokumenty, zawierające informacje dla pracowników, dotyczące bezpiecznego wykonywania pracy, wskazują że sam pracodawca uznał, iż przepis § 47 ust. 3 rozporządzenia z 26 września 1997 r. stanowi wiążącą rekomendację do określenia minimalnej odległości między regałami, jaką należy zapewnić aby gwarantować zatrudnianym osobom bezpieczne warunki pracy. Podsumowując organ odwoławczy uznał, że odpowiedni odstęp pomiędzy regałami powinien mieć co najmniej 0,75 m, analogicznie jak w przypadku regulacji zawartej w przepisie § 47 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. Spółka zaskarżyła decyzję organu odwoławczego w całości, wnosząc o wycofanie jej z obrotu prawnego. W uzasadnieniu skargi rozwinęła argumenty co do stawianych zarzutów, w szczególności, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, gdyż powołane przepisy nie dotyczą okoliczności faktycznych niniejszej sprawy: - § 69 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. dotyczy wprost regałów i stanowi, że szerokość odstępów między regałami powinna być dostosowana do środków transportowych oraz powinna umożliwiać bezpieczne operowanie tymi środkami i ładunkami, zatem w przepisie brak regulacji, że minimalna odległość pomiędzy regałami ma wynosić 75 cm, - § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 marca 2000 r. stanowi, że przy pracach związanych z ręcznym przemieszczaniem przedmiotów należy zapewnić wystarczającą przestrzeń, zwłaszcza w płaszczyźnie pionowej, umożliwiającą zachowanie prawidłowej pozycji ciała pracownika podczas pracy - w tym przypadku także brak regulacji, że minimalna odległość pomiędzy regałami ma wynosić 75 cm. Organ nie wskazał podstawy prawnej nałożenia na Spółkę obowiązku poniesienia bardzo dużych kosztów związanych z zastosowaniem odległości między regałami minimum 75 cm. Wyjaśniono jedynie, że wydając zaskarżaną decyzję organ posiłkował się brzmieniem § 47 rozporządzenia z dnia 26 września 1997r. Zdaniem Skarżącej prowadzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. W toku kontroli będącej podstawą wydania zaskarżonej decyzji nie podniesiono, aby pracodawca nie stosował się do § 69 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. lub § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 marca 2000 r. Skarżąca podkreśliła, że pomieszczenia których dotyczy zaskarżona decyzja nie mają statusu stanowisk pracy w rozumieniu § 2 pkt 8) rozporządzania z dnia 26 września 1997 r., a tym samym nie dotyczy ich § 47 tego rozporządzenia. W związku z tym przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej zaskarżonego nakazu. Okręgowy Inspektor Pracy potwierdził tę okoliczność uchylając decyzję Inspektora Pracy wydaną w oparciu o ten przepis. Przedmiotowe pomieszczenia, których dotyczy zaskarżona decyzja - to miejsca pracy zdefiniowane w § 2 pkt 7b) rozporządzenia jako miejsca wyznaczone przez pracodawcę, do którego pracownik ma dostęp w związku z wykonywaniem pracy. Dodatkowo regały nie są maszynami ani innymi urządzeniami i także z tego powodu nie może mieć do nich zastosowania § 47 pkt 3 rozporządzenia. Ponadto § 69 dotyczy wprost regałów i stanowi, że szerokość odstępów między regałami powinna być dostosowana do środków transportowych oraz powinna umożliwiać bezpieczne operowania tymi środkami i ładunkami. Zatem, skoro rozporządzenie zawiera § 69 dotyczący wprost regałów, to do oceny szerokości minimalnej pomiędzy regałami nie może mieć zastosowania powołany § 47 dotyczący urządzeń. Gdyby ustawodawca uznał, że do odległości pomiędzy regałami należy stosować odległość wskazaną w § 47 ust. 3 rozporządzenia czyli 75 cm, nie miałaby miejsca odrębna regulacja zawarta w § 69 ust. 1. Oczywiste zatem jest, że parametry wskazane w § 47 ust. 3 rozporządzenia nie mogą mieć zastosowania jako podstawa nałożenia obowiązków na pracodawcę. Nie jest możliwe nałożenie na stronę obowiązku, który nie wynika z obowiązującego przepisu prawa. Zatem, gdy przepis prawa nie określa obowiązków bezpośrednio je kształtując i nie deleguje takiego uprawnienia na konkretny organ, wyłączona jest dopuszczalność jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stosownie do art. 12 ustawy, w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie (...) stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. dalej: "K.p.a."). Oznacza to, że w postępowaniu tym muszą być respektowane również zasady ogólne, a więc także art. 6 K.p.a., który formułuje zasadę praworządności (Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa). Przepis ten wraz z początkową częścią art. 7 K.p.a. formułuje zasadę ogólną legalizmu, nazywaną także zasadą praworządności. Obowiązek organów administracji publicznej działania na podstawie i w granicach prawa wynika również z art. 7 Konstytucji RP. W odniesieniu do organów administracji publicznej nie obowiązuje zasada, że mogą one podejmować każde działanie, które nie jest zabronione przez przepisy prawa. Działanie organu administracji zostanie zatem zakwalifikowane jako niezgodne z prawem zarówno wówczas, gdy zostało podjęte niezgodnie z obowiązującym prawem, jak i wówczas, gdy nie było podstawy prawnej do danego działania (por. wyrok NSA z 17 maja 1996 r., sygn. III SA 535/95). II. Materialnoprawną podstawę nakazów stanowi art. 11 pkt 1 ustawy, art. 207 § 2 pkt 1 Kodeks pracy oraz § 69 ust. 2 rozporządzenia z 26 września 1997 r. i § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 marca 2000 r. Na tych podstawach Organ odwoławczy nakazał zapewnić odstępy między regałami eksploatowanymi w budynkach "archiwum" Spółki, umożliwiające swobodne operowanie przez pracowników materiałami składowanymi na regałach, nie mniejsze niż 75 cm. Art. 11 ust. 1 ustawy określa uprawnienia organów i stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Z kolei art. 207 § 2 Kodeksu pracy dotyczy podstawowych obowiązków, które spoczywają na pracodawcy w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Wskazane przepisy mają charakter ogólnych unormowań w zakresie przestrzegania zasad bezpieczeństwa. Natomiast szczegółowe regulacje, w ramach których organy Inspekcji Pracy mogą wydawać nakazy, a pracodawcy obowiązani są je przestrzegać, zawarte są m.in. w rozporządzeniach wskazanych przez Organ odwoławczy, w tym w rozporządzeniu z 26 września 1997 r. oraz z 14 marca 2000 r. W odniesieniu do pomieszczeń, w których znajdują się regały, szczegółowym przepisem jest § 69 rozporządzenia z 26 września 1997 r. W myśl ustępu 1., regały powinny mieć odpowiednio wytrzymałą i stabilną konstrukcję oraz zabezpieczenia przed ich przewróceniem się. Natomiast szerokość odstępów między regałami powinna być odpowiednia do stosowanych środków transportowych oraz powinna umożliwiać bezpieczne operowanie tymi środkami i ładunkami (ust. 2). Z brzemienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że szerokość odstępów między regałami uzależniania jest od stosowanych środków transportowych i ma być "odpowiednia". Zatem to używane środki transportowe determinują szerokości odstępów między regałami. Natomiast w sytuacji, gdy w magazynie określanym w zaskarżonej decyzji jako "archiwum" nie są stosowane żadne środki transportu, rozporządzenie z 26 września 1997 r. nie podaje konkretnej wielkości odstępu między regałami. Także § 8 ust. 1 rozporządzenia z 14 marca 2000 r. nie precyzuje szerokości odstępów. Przepis ten nakazuje jedynie, aby przy pracach związanych z ręcznym przemieszczaniem przedmiotów zapewnić wystarczającą przestrzeń, zwłaszcza w płaszczyźnie pionowej, umożliwiającą zachowanie prawidłowej pozycji ciała pracownika podczas pracy. III. Wbrew stanowisku organów Inspekcji Pracy podstawy prawnej nakazu nie może stanowić również powołany w uzasadnieniach § 47 ust. 3 rozporządzenia z 26 września 1997 r. Jest tak dlatego co najmniej z dwóch powodów: - po pierwsze, rozporządzenie zawiera odrębną (własną) regulację odnośnie do szerokości odstępów między regałami (§ 69 ust. 2); - po drugie, przepis § 69 rozporządzenia z 26 września 1997 r. nie określa szerokości odstępów między regałami a posługując się pojęciem "odpowiedni odstęp" nie odsyła do innych regulacji, w szczególności do § 47 ust. 3. Stosowanie innych przepisów rozporządzenia z 26 września 1997 r. do wydania nakazu, którego dotyczy skarga, w szczególności § 47 ust. 3, nie znajduje także podstaw z powodów podanych przez Spółkę. Przede wszystkim przepis ten znajduje się w Dziale IV – Procesy pracy, w rozdziale 2 rozporządzenia zatytułowanym "Organizacja stanowisk pracy". W pomieszczeniach określanych jako "archiwum" nie ma stanowisk pracy, o jakich mowa w § 2 pkt 8 rozporządzenia z 26 września 1997 r. Natomiast pomieszczenia te należy zakwalifikować jako miejsca pracy zdefiniowane w § 2 pkt 7b) tego rozporządzenia, tj. jako miejsca wyznaczone przez pracodawcę, do którego pracownik ma dostęp w związku z wykonywaniem pracy. Taka kwalifikacja pomieszczeń "archiwum" również wyklucza stosowanie per analogiam § 47 ust. 3 rozporządzenia z 26 września 1997 r., skoro przepis ten dotyczy zupełnie innych przejść (między maszynami a innymi urządzeniami lub ścianami, przeznaczonych tylko do obsługi tych urządzeń, dla których szerokość określona została na co najmniej 0,75 m). Zatem Sąd stwierdza, że materialnoprawna podstawa nakazów podana w zaskarżonej decyzji nie upoważniała do wydania nakazu dotyczącego zapewnienia między regałami odstępów nie mniejszych, niż 75 cm, a skoro było brak podstaw prawnych do wydania przedmiotowych nakazów, to dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego byłoby bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 oraz art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Orzeczenie o kosztach ma oparcie w art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.