II SA/Rz 291/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 24 października 2007 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego M. Z. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 291/07 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M.Z. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]., Nr [...] utrzymująca w mocy zaskarżoną odwołaniem przez w/w decyzję Starosty z dnia [...] ,Nr [...] odmawiającą wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów wsi [...] zmian podmiotowych dotyczących działek nr 1313 i 1316/4. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 20 ust. 2 pkt 1 oraz art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17.05.1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (jednolity tekst Dz.U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 z późn.zm) oraz § 10 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.Nr 38,poz.454). W motywach zaskarżonej decyzji organ II instancji przytoczył, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek M.Z. z dnia [...] w którym żądał wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi [...] zmian podmiotowych dotyczących działek nr 1313 i 1316/4 i utworzenia dla nich odrębnych jednostek rejestrowych. Wnioskowane zmiany polegać miały na wydzieleniu z jednostki rejestrowej G-1429 działki nr 1313 i przeniesienia jej do nowej jednostki rejestrowej zachowując dotychczasowego właściciela M.Z., ale z dopisaniem samoistnego posiadacza i władającego J.K. s. J. i S., zam.[...]. Co się tyczy działki nr 1316/4 żądał utworzenia nowej jednostki rejestrowej i wpisania oprócz właściciela M.Z. także władającego tą działką J.S. s. E. i A. zam. 3127 N, 79-th [...] Stany Zjednoczone Ameryki Północnej. Przedmiotowe żądanie uzasadniał treścią art. 51 ustawy z dnia 17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Starosta po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, decyzją z dnia [...], Nr [...] odmówił wprowadzenia do ewidencji gruntów żądanych zmian. Od tej decyzji wniósł odwołanie M.Z., w którym zarzucił, że zaskarżona przezeń decyzja organu I instancji nie odnosi się do wniosków i żądań zawartych w jego piśmie z dnia [...]. Organ odwoławczy utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] uzasadniał tym, że według § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów, organ administracji prowadzący ewidencję gruntów, prawa osób do gruntów uwidacznia w operacie ewidencyjnym na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych i aktów normatywnych, umów dzierżawy. W ewidencji gruntów nie wykazuje się samoistnych posiadaczy, ani władających gruntami o uregulowanym prawie własności na rzecz osób fizycznych. Wynika to z § 10 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia. Przepis art. 51 ustawy z dnia 17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne zezwala na zachowanie do czasu prawomocnego uregulowania własności gruntu osoby władającej (zarządzającej) zapisanej w ewidencji gruntów w chwili jej założenia. M.Z. w rejestrze ewidencji gruntów i budynków wsi [...] w jednostce rejestrowej G 1429 figuruje jako właściciel. W odpisie z księgi wieczystej, Sądu Rejonowego podano, że dla działek nr, nr 1313 i 1316/4 urządzono Księgę Wieczystą nr [...] i wpisano w niej prawo własności na rzecz M.Z., w związku z czym nie ma podstaw prawnych do wprowadzenia w operacie ewidencyjnym dodatkowych osób bez jakiekolwiek udokumentowanego prawa do przedmiotowych działek. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie za pośrednictwem organu odwoławczego, skarżący M.Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na jego rzecz kosztów postępowania sądowo-administracyjnego. W uzasadnieniu skargi przytoczył, że decyzja organu I instancji została mu doręczona w dniu [...]. Odwołanie złożył w organie I instancji w dniu [...]. W dniu[...] złożył wniosek w trybie art. 111 § 1 k.p.a. o uzupełnienie decyzji Starosty co do rozstrzygnięcia. Wniosek o uzupełnienie decyzji był uzasadniony, bo w piśmie z dnia [...] skierowanym do Starosty [...] zażądał wydzielenia z ewidencji gruntów wsi [...] z jednostki rejestrowej G. 1429 obejmującej działkę nr 1313 o pow. 0,007 ha i działkę nr 1316/4 o pow. 0,0089 ha - nieruchomości działki 1316/4 i utworzenia dla niej oddzielnej jednostki rejestrowej. Do tego żądania Starosta nie ustosunkował się w swojej decyzji i tej sprawy nie rozstrzygnął. Z tej przyczyny uzupełnienie decyzji Starosty z dnia [..] co do rozstrzygnięcia było konieczne. W takiej sytuacji organ II instancji nie powinien rozpatrywać odwołania, ale powinien umorzyć postępowanie odwoławcze i przekazać akta sprawy Staroście, celem rozpatrzenia jego wniosku o uzupełnienie decyzji organu I instancji z dnia [...] czego jednakże nie uczynił. Zdaniem skarżącego w postępowaniu administracyjnym powinien brać udział na prawach strony J.K. i J.S, ale zostali pominięci. Oznacza to, iż orzekające organy naruszyły art. 28 k.p.a. W konkluzji stwierdził, iż wskazane naruszenia przepisów procesowych tj. art. 111 kpa, w zw. z art. 104 par 2, art. 105 par. 1, art. 138 par. 3 kpa uzasadniające kasację zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wyłożonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wyjaśnił : W pierwszym zdaniu wniosku z dnia 29.12.2006r. M.Z. wnosił : - po pierwsze o wydzielenie z ewidencji gruntów z jednostki rejestrowej G. 1429 obrębu wsi [...] jednostki rejestrowej gm. [..], obejmującej działki nr 1313 (B-Ps III) o pow. 0,07 ha i nr 1316/4 (B-Ps III) o pow. 0,0089 ha, - nieruchomości gruntowej działki nr 1316/4 o pow. 0,0089 ha położonej we wsi [...] gm. [...] i utworzeniu dla niej oddzielnej jednostki rejestrowej, - po drugie – o wpisanie do ewidencji gruntów, oprócz ujawnionego już właściciela – wnioskodawcy J.K. s. J. i S. zam. 36-007 [...] 898 jako posiadacza samoistnego i władającego nieruchomością gruntową działką nr 1313 o pow. 0,07 ha położoną we wsi [...] Gm. [...], - po trzecie - o wpisanie do ewidencji gruntów, oprócz ujawnionego już właściciela - wnioskodawcy, J.S. s. E. i A. zam. 3127 N 79-th [...] Stany Zjednoczone Ameryki Północnej jako władającego nieruchomością gruntową działką nr 1316/4 o pow. 0,0089 ha położoną we wsi [...], gm. [...]. We wniosku z dnia [...] M.Z. wniósł o uzupełnienie rozstrzygnięcia decyzji Starosty z powodu nie ustosunkowania się Starosty do żądania" wydzielenia z ewidencji gruntów wsi [...] gmina [...] z jednostki rejestrowej G.1429 obejmującej działkę nr 1313 o pow. 0.07 ha i działkę nr 1316/4 o pow. 0,0089 ha - nieruchomości działki nr 1316/4 we wsi [...] gmina K. i utworzenie dla tej nieruchomości oddzielnej, osobnej jednostki rejestrowej". Z powyższego wynika, że były to żądania natury technicznej co do zasad prowadzenia rejestru gruntów. Żądanie we wniosku z dnia [...] o uzupełnienie treści decyzji jest rozbieżne z żądaniem zawartym we wniosku z dnia [...]. Według wniosku z dnia [...] wynika, że M.Z. żądał wydzielenia odrębnej jednostki rejestrowej tylko dla działki nr. 1316/4, a we wniosku z dnia [...] wnosił o wydzielenie odrębnej jednostki rejestrowej dla działek nr, nr 1313 i 1316/4, a potem z kolei utworzenie oddzielnej jednostki rejestrowej dla działki nr 1316/4. Zdaniem organu żądanie uzupełnienia decyzji w żadnym wypadku nie odnosi się do spraw merytorycznych, a jedynie technicznych. Rozstrzygnięcie Starosty zawarte w decyzji z dnia [...] jest konkretne i obejmuje w całości żądania techniczne i merytoryczne M.Z. W świetle art. 28 k.p.a. J.K. i J.S. nie są stronami niniejszego postępowania, bo nie mają w sprawie interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje : Skarga jest częściowo zasadna. Dokładne odczytanie żądań M.Z. zamieszczonych w jego podaniu z dnia [...] prowadzi do wniosku, iż wymieniony żądał wyłączenia z jednostki rejestrowej G-1429 obrębu wsi [...] działki nr 1316/4 o pow. 0,0089 ha oraz utworzenie dla tej działki oddzielnej jednostki rejestrowej w której oprócz właściciela tej działki tj. M.Z. powinien być wpisany J.S. jako władający tą działką. Kolejne żądanie dotyczyło dodatkowego wpisania w jednostce rejestrowej G 1429 obejmującej działkę nr 1313 o pow. 0,07 ha także posiadacza samoistnego i władającego tj. J.K. Wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków żądanych zmian wnioskodawca opierał na treści art. 51 ustawy z dnia 17.05.1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), zwanej dalej prawem geodezyjnym z 1989r. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta odmówił wprowadzenia zmian podmiotowych w operacie ewidencji gruntów wsi [...] gmina [...] w odniesieniu do działek nr. 1313 i 1316/4. Wskazaną decyzją doręczono M.Z. w dniu [...]. Od tej decyzji wymieniony złożył odwołanie, które wpłynęło do kancelarii Starosty w dniu[...]. W dniu [...] wpłynął do Starosty wniosek M.Z. o uzupełnienie co do rozstrzygnięcia art.111 § 1 k.p.a. decyzji tegoż Starosty z dnia [...], Nr [...]. Z treści tego wniosku wynika, że powyższa decyzja nie rozstrzyga żądania wnioskodawcy dotyczącego wyłączenia jednostki rejestrowej G 1429 działki nr 1316/4 i utworzenie dla niej osobnej jednostki rejestrowej . Starosta akta sprawy wraz z odwołaniem przedstawił Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] (data wpływu ). W aktach organu I instancji znajdował się wniosek o uzupełnienie decyzji Starosty, zatem organ II instancji miał możliwość zapoznania się z treścią tego wniosku. Tak więc ocena kontroli sądowej faktycznie sprowadza się do pytania czy w takiej sytuacji decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji była zgodna z prawem. Art. 111 § 1 i 2 k.p.a. stanowi, że strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji żądać jej uzupełnienia np. co do rozstrzygnięcia i w takim przypadku termin dla strony do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi co do uzupełnienia decyzji. Treść art. 111 § 2 k.p.a. przemawia za konkluzją, że rozstrzygnięcie w sprawie uzupełnienia decyzji nie ma samodzielnego bytu prawnego, odrębnego od decyzji uzupełnionej, pozostaje jej częścią i w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 22.11.2000r. II SA/Gd 1783/98 – ONSA Nr 1/2002, poz. 23). Jeżeli zatem strona złoży w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji organu I instancji odwołanie i wniosek o uzupełnienie decyzji, to w takiej sytuacji zdaniem Sądu odwołanie jest przedwczesne i organ odwoławczy powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze i przekazać akta sprawy organowi pierwszej instancji w celu rozpatrzenia wniosku strony o uzupełnienie decyzji. Organ odwoławczy tak nie postąpił, rozpatrzył sprawę merytorycznie i tym samym naruszył art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art.105 § 1 i art. 111 § 2 k.p.a. Wyjaśnienie organu odwoławczego zawarte w odpowiedzi na skargę, że żądanie uzupełnienia decyzji nie odnosi się do spraw merytorycznych, a jedynie technicznych i rozstrzygnięcie Starosty zawarte w decyzji z dnia ...] obejmuje w całości żądania techniczne i merytoryczne M.Z nie jest zdaniem Sądu uprawnione w takim sensie, że złożenie wniosku o uzupełnienie decyzji niezależnie od jego treści obliguje organ do udzielenia odpowiedzi na taki wniosek, bo dopiero od dnia udzielenia stronie odpowiedzi biegnie termin do złożenia odwołania. (por. Wojciech Chróścielewski, Jan Paweł Tarno - Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi , Wyd. Prawnicze "Lexis-Nexis", W-wa 2006r. Wydanie II str. 169 in principio). Z przedstawionych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z póżn.zm), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 200 tej ustawy zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego w kwocie 200 zł (uiszczony wpis od skargi) Sąd nie stosował art. 152 w/w ustawy bo zaskarżona decyzja nie nadaje się do wykonania. Przy ponownym rozpatrywaniu odwołania organ II instancji uwzględni wskazówki Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Natomiast drugi zarzut skarżącego zawarty w skardze, iż stronami postępowania administracyjnego powinni być posiadacze samoistni działek 1313 i 1316/ 4 (J.K. i J. S.) nie jest zasadny. Według art. 28 k.p.a. decydującym kryterium uznania określonego przedmiotu za stronę jest występowanie interesu prawnego, albo obowiązku prawnego. O tym zaś czy interes lub obowiązek mają charakter prawny czy tylko faktyczny przesądza z kolei treść przepisów prawa materialnego, z których dla konkretnego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym (por. uzasadnienie NSA z dnia 29.01.1991r., IV SA 972/90- ONSA 3-4 /1991, poz. 52). Przepisem prawa materialnego jest niewątpliwie art. 51 prawa geodezyjnego z 1989r. który stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2.02.1955r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.Nr 6 poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. Regułą jest, iż organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę na podstawie przepisów prawnych obowiązujących w dacie wydania decyzji. W dacie wydania przedmiotowych decyzji obowiązywało rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.Nr 38,poz. 454), które stanowiło podstawę do założenia nowej ewidencji gruntów i budynków. Wskazane rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 26 ust. 2 prawa geodezyjnego z 1989r. Zakres delegacji ustawowej obejmował m.innymi upoważnienie do wydania rozporządzenia określającego sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Trzeba podkreślić, że art. 51 prawa geodezyjnego z 1989r. był przepisem przejściowym i mógł być stosowany do czasu założenia nowej ewidencji gruntów i budynków. Przepisy rozporządzenia z dnia 29.03.2001r. oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 prawa geodezyjnego z 1989r. nie przewidują jak to słusznie stwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji możliwości ujawniania w ewidencji samoistnych posiadaczy i władających gruntami o uregulowanym prawie własności na rzecz osób fizycznych.