II SA/Rz 291/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi I. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu -skargę oddala- Przedmiotem skargi I. O. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej SKO, lub Kolegium) z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], wydana w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu. Stan faktyczny tej sprawy przedstawia się następująco : Prezydent Miasta [...] po rozpatrzeniu wniosku M. W. i M. W. z dnia 8 października 2012 r., decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku produkcyjno-usługowego o część usługową (usługi handlu i biurowe) na działce nr ewid. 1822 położonej w M. przy ul. R. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent wskazał, że inwestycja nie należy do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne. W strefie wpływu inwestycji na otoczenie nie znajdują się obiekty podlegające ochronie konserwatorskiej lub zaliczone do dóbr kultury współczesnej. Prezydent podał także, że projekt decyzji opracowany został przez uprawnioną osobę, a ponadto uzgodniony wewnętrznie przez zarządcę dróg gminnych przyległych do terenu inwestycji – Prezydenta Miasta [...] – Wydział Inżynierii Miejskiej. Projekt decyzji został również uzgodniony z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Odwołanie od tej decyzji Prezydenta złożyła do SKO A. D. podnosząc, że przedmiotowa inwestycja ogranicza dojście i dojazd do nieruchomości sąsiednich i ogranicza dostępność światła oraz znacząco wpływa na przekroczenie standardów jakości środowiska. Nadto istnieje wątpliwość dotycząca przeprowadzonej analizy, gdyż opiera się ona jedynie na oświadczeniu inwestora, że zdolność produkcyjna jest mniejsza niż 50 ton na rok. Odwołanie od tej decyzji złożyła również I. O. wnosząc o jej uchylenie. Podniosła, że decyzja jest rażąco sprzeczna z obowiązującym prawem i jej interesami. Zarzuciła m.in., że uniemożliwiono jej czynny udział w postępowaniu przez nieudostępnienie kserokopii dokumentacji w sprawie, a decyzja jest dotknięta wadami formalnymi, które mają wpływ na jej dopuszczalność. SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie, wobec braku na terenie inwestycji na datę orzekania przez organ, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamierzona inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. W rozpatrywanej sprawie ustalenie warunków zabudowy przeprowadzone zostało zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.) i rozporządzenia wykonawczego. Przed wydaniem decyzji Organ sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie organu odwoławczego granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo, z zachowaniem odległości i wymaganych wskaźników. Kolegium zwróciło uwagę, że w decyzji Prezydenta zabezpieczone zostały interesy osób trzecich przez określenie wymagań jakie ma spełniać inwestycja. Odnosząc się do zarzutów stron Kolegium podkreśliło, że uciążliwość istniejącego obiektu nie stanowi przesłanki uzasadniającej ewentualną odmowę wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla kolejnego obiektu o innym charakterze. Reasumując, stwierdzono że w sprawie spełnione zostały wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. I. O., reprezentowana przez adwokata złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej zwany WSA) skargę na decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2014 r. i wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z kopii wkładki do legitymacji osoby represjonowanej I. O., stwierdzającej istnienie ograniczeń w zakresie poruszania się strony, na okoliczność niemożności skorzystania z możliwości zapoznawania się z aktami sprawy w siedzibie Urzędu Miejskiego, poza miejscem zamieszkania strony. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 10 w zw. z art. 73 k.p.a. przez odmowę sporządzenia na żądanie strony kserokopii akt, w sytuacji kiedy strona z uwagi na podeszły wiek i ograniczoną sprawność ruchową, nie mogła skorzystać z prawa do zaznajomienia się z aktami postępowania i w związku z tym złożyć wniosków dowodowych o przeprowadzenie dowodu z oględzin i zeznań świadków, co w konsekwencji spowodowało naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta nie czyniło zadość zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W szczególności strona została pozbawiona możliwości zapoznania się z aktami sprawy i skutecznej ochrony swych praw – zwłaszcza w aspekcie złożenia wniosków dowodowych. Nadto zwrócono uwagę, że organy obu instancji podzieliły stanowisko wnioskodawców, co do braku znaczącego oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji, jak też analogiczne stanowisko zajęte przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, jako organu uzgadniającego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuję : Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji są przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., zwana dalej w skrócie u.p.z.p.). Otóż art. 6 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, wyraża zasadę w myśl której każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. W sytuacji gdy dla wnioskowanego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o sposobie zagospodarowania i warunków zagospodarowania terenu rozstrzyga się na mocy drodze decyzji o warunkach zagospodarowania terenu. Przesłanki wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Powołany przepis stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust., jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji wykazały przekonująco, zaistnienie względem wnioskującego przesłanek niezbędnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęte przez te organy ustalenia faktyczne, mogły stanowić podstawę wyrokowania przez WSA, bowiem nie zostały naruszone przepisy o postępowaniu wyjaśniającym. Zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 10 w związku z art. 73 K.p.a. polegający na odmowie sporządzenia na żądanie strony kserokopii akt sprawy, nie mógł zostać przez Sąd uwzględniony. Po pierwsze, organ pierwszej instancji nie odmówił skarżącej wydania kserokopii dokumentów tworzących akta sprawy. W piśmie z dnia 20 sierpnia 2013 r. w odpowiedzi na prośbę o wykonanie kserokopii akt i przesłanie ich na adres domowy strony, wyjaśniono skarżącej że treść art. 73 § 1 K.p.a. nie przewiduje po stronie organu prowadzącego postępowanie obowiązku przesyłania stronie kopii dokumentów akt sprawy. To stanowisko organu nie może budzić wątpliwości wobec jednoznacznego brzmienia przytoczonej wyżej regulacji K.p.a. Otóż według stanu prawnego obowiązującego w czasie trwania postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta, art. 73 § 1 k.p.a. stanowił : Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Opisane czynności mogą być dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (art. 73 § 1a K.p.a.). Natomiast według art. 73 § 2 kodeksu, strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Organ wyjaśnił również, iż strona postępowania administracyjnego może działać przez pełnomocnika, przytaczając odpowiedni dla tego twierdzenia przepis K.p.a. SKO odpowiadając na zgłoszony w toku postępowania zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu trafnie zauważyło, że organ pierwszej instancji wielokrotnie powiadamiał strony o kolejnych etapach postępowania oraz o możliwości wypowiedzenia się z czego skarżąca korzystała. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 21 października 2011 r., o sygn. akt II OSK 1462/10, według którego strona może sama sporządzać kserokopie dokumentów z akt sprawy, jednakże nie może żądać, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał sam organ administracji (art. 73 § 1 k.p.a.). Organ ten nie ma takiego obowiązku, albowiem sporządzanie notatek, kopii czy odpisów z akt postępowania ustawodawca pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych. Należy do tego dodać, że rozstrzygnięcia w sprawie były skutecznie doręczane skarżącej I. O. Korzystała ona z możliwości złożenia środka odwoławczego. Z jego treści a także z innych pism składanych przez stronę w toku postępowania wynika jednoznacznie, że posiadała ona wiedzę o istotnych dla sprawy okolicznościach faktycznych i prawnych. W świetle tych okoliczności, nie można mówić o tym aby jej prawo do czynnego udziału w sprawie zostało przez orzekające w sprawie organy naruszone. Podnoszona przez skarżącą kwestią niewyjaśnienia oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko stanowiła przedmiot oceny SKO. Otóż Kolegium trafnie zauważyło, że planowana inwestycja nie powoduje wzrostu zdolności produkcyjnych istniejącego zakładu. Dopiero projektowane w ramach przedsięwzięcia zwiększenie zdolności produkcyjnej mogłoby wpłynąć na jego objęcie regulacjami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397 ze zm.; zwane dalej rozporządzeniem). Według § 3 ust. 1 pkt 94 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do produkcji wyrobów cukierniczych lub syropów, o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 50 t na rok. Inwestorzy w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzez pismo swego pełnomocnika kierowane do SKO z dnia 12 listopada 2013 r. określili swe zamiary inwestycyjne jako rozbudowa i przebudowa budynku produkcyjno – usługowego o część usługową. Taki profil zabudowy został również ustalony w osnowie decyzji Prezydenta Miasta. Ponieważ planowane roboty mają służyć prowadzeniu usług a nie produkcji, to nie istnieje choćby potencjalne zagrożenie negatywnego oddziaływania tej inwestycji na środowisko. Powołanym wyżej przepisem, prawodawca nie objął przedsięwzięć usługowych czyli takich, które polegają na działaniach materialnych jak i niematerialnych, zaspokajających potrzeby człowieka w inny sposób niż poprzez wytwarzanie a więc produkowania przedmiotów. Wobec takiego charakteru zmiany sposobu zagospodarowania terenu, nie istniała obiektywna potrzeba wyjaśniania czy w wyniku zwiększania powierzchni zakładu nastąpi zwiększenie jego zdolności wytwórczych (produkcyjnych). Nie jest więc także zasadny kolejny zarzut skargi oparty na niezbadaniu przez orzekające organy kwestii znaczącego oddziaływania inwestycji na środowisko. Reasumując, SKO nie dopuściło się zarówno naruszenia prawa materialnego jak i procesowego poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji było w wyjaśnionych przez te organy okolicznościach ich obowiązkiem. Sąd administracyjny nie będąc związany granicami skargi I. O., nie dostrzegł również takich uchybień przepisów prawa, które nie zostały przez stronę skarżącą wskazane w treści złożonej skargi, a które skutkowałyby skasowaniem przedmiotu zaskarżenia. Z wyłożonych wyżej względów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego nie orzekano z uwagi na treść art. 200 p.p.s.a.