II SA/Rz 296/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2025 r. sprawy ze skargi B. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Przedmiotem skargi B.K. (dalej: "skarżąca") jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] podjęta w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia w Gminie [...]. Jak wynika z nadesłanych akt sprawy pismem z 27 listopada 2024 r. (data wpływu do organu – 29 listopada 2024 r.) skarżąca wezwała Radę Gminy w [...] do usunięcia naruszenia prawa. Wskazała, że stanowiące jej współwłasność działki nr [...], [...], [...], [...] położone w miejscowości P. gm. [...], zostały niezgodnie z prawem przeznaczone w w/w uchwale do zalesienia. Podkreśliła, że wszyscy prawni spadkobiercy, właściciele nieruchomości powinni zostać zawiadomieni na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu. Wskutek naruszenia procedury planistycznej i błędnego przeznaczenia działek do zalesienia doszło do ograniczenia prawa własności. Zwróciła się o wyłączenie ww. działek od przeznaczenia ich do zalesienia. Wobec braku reakcji organu na ww. wezwanie skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] w zakresie dotyczącym działek o nr ewid. [...] (w części), [...], [...], [...], [...] w miejscowości P. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. - dalej: "u.z.p.") poprzez zaniechanie zawiadomienia na piśmie, wszystkich właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być ustaleniami planu naruszony; 2 art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm. - dalej: "u.p.z.p.") w jego brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia w Gminie [...], poprzez nadużycie władztwa planistycznego i ograniczenia sposobu wykorzystywania nieruchomości przez właściciela, naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały w/w przepisów ustaw oraz nieuwzględnienie słusznego interesu współwłaścicieli przedmiotowych nieruchomości w zakresie gospodarowania ich nieruchomościami; 3. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.) w zw. z art. 64 ust. 1 i 3, art. 31 ust. 1 i 3 oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez istotne i bezpodstawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, ingerujące w zasadniczy sposób w prawo własności przysługujące jej w stosunku do własnej nieruchomości. Skarżąca wskazała, że [...] czerwca 1997 r. zmarł jej ojciec. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienia dotyczące przeznaczenia działek do zalesienia zostały przesłane wyłącznie jednemu ze współwłaścicieli, tj. mamie skarżącej, nie zaś spadkobiercom po zmarłym ojcu. W 2002 r. został sądownie przeprowadzony spadek. Skarżąca została w ¼ współwłaścicielem powyższych działek. Wówczas właścicielami działek byli W.M. i nieżyjący M.M. a po nim ustawowi spadkobiercy w osobach córek B.K. i W.P. oraz syna J.M. Zdaniem skarżącej organ naruszył przepisy prawa materialnego i zaniechał prawidłowego zawiadomienia na piśmie wszystkich prawnych spadkobierców, właścicieli nieruchomości o fakcie wyłożenia projektu planu, mimo ciążącego w tym zakresie na Gminie ustawowego obowiązku. Skarżąca wyjaśniła także, że w 2023 r. zmarła jej mama. Zgodnie ze sporządzonym notarialnie testamentem dziedziczy cały majątek należący do mamy, m. in. działkę nr [...] w części ujętą pod zalesienie oraz działkę nr [...]. Siostra dziedziczy działki nr [...], [...], [...], które finalnie ma przekazać skarżącej. Działki nr [...], [...], [...], [...] zostały zakupione wspólnie przez rodziców. Po śmierci ojca wraz z rodzeństwem, z mocy ustawy, zostali władającymi. Na mocy postanowienia sądu skarżąca została współwłaścicielem w ¼ części. Skarżąca stwierdziła, że wskutek działania organu została pozbawiona w całości wraz z siostrą przysługującego im prawa własności. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] – reprezentowana przez Wójta Gminy [...] wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Zdaniem organu skarżąca nie wskazała przepisu prawa materialnego, z którego wywodziłaby swoje uprawnienia, jak również nie wykazała, że jej interes został naruszony kwestionowaną uchwałą. Wyjaśnił ponadto, że Wójt Gminy [...] wykonał czynności o których mowa w art. 18 ust. 2 u.z.p., a w szczególności zawiadomił na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu podmioty wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p., w tym właścicieli nieruchomości. Organ wskazał, że z materiału planistycznego wnika, że skarżąca i jej poprzednik prawny nie wnosili w toku procedury planistycznej wniosków ani uwag do projektu planu. Nie można uznać, że Rada uchwalając plan przekroczyła swoje władztwo planistyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej, której jedynym kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga B.K. została rozpoznana w trybie uproszczonym na zgodny wniosek skarżącej i organu, na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 – "u.s.g."), który daje uprawnienie do zaskarżenia uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały nią naruszone. Przepis ten został zmieniony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie 31 maja 2017 r. Zawiera ona istotny dla rozpoznania niniejszej sprawy przepis intertemporalny – art. 17 ust. 2, z którego a contrario wynika, że do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nowelizującej – tj. 31 maja 2017 r. (w rozpoznawanej sprawie jest to uchwała z 2001 r.) stosuje się art. 52 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu dotychczasowym (sprzed nowelizacji). Warunkiem wniesienia skargi w tamtym brzmieniu było uprzednie bezskuteczne wezwanie skarżonego organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia tego rodzaju skargi, który wynosił albo trzydzieści dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (interesu prawnego/uprawnienia), albo – jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie – sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie tryb ten i termin zostały zachowane – skarżąca wezwała Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 27 listopada 2024 r. (data wpływu do organu – 29.11.2024 r.), a następnie – wobec braku odpowiedzi organu – 28 stycznia 2025 r. wniosła skargę do Sądu. Niesporne jest, że skarżąca jest obecnie współwłaścicielką działek o nr [...], [...], [...], [...], [...] położonych w P., znajdujących się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą - miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym zostały przeznaczone do zalesienia, co uniemożliwia skarżącej swobodne dysponowanie nieruchomością, ingerując bezpośrednio w jej prawo własności, a zatem legitymuje się ona interesem prawnym w zaskarżeniu tej uchwały. Istotą postępowania ze skargi przewidzianej w art. 101 u.s.g. jest weryfikacja – przy zastosowaniu kryterium legalności – subiektywnego twierdzenia skarżącego, że uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie to obejmuje dwa elementy: 1) negatywny skutek w sferze prawnej skarżącego poprzez zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia wynikającego z normy prawnej bądź z aktu stosowania prawa, 2) niezgodność z prawem zachowania kompetencyjnego organu gminy, które owe negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego wywołało. Elementy te muszą pozostawać w łączności z sobą, co oznacza, że naruszenie prawa musi być związane z ograniczeniem lub zniesieniem uprawnienia. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności - art. 147 § 1 P.p.s.a. Przy czym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. W kwestii uchwał organów gminy ostatnio wskazany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W rozpoznawanej sprawie miarodajnym stanem prawnym do oceny zachowania warunków legalności aktu prawa miejscowego jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (u.z.p.), uchylona z dniem 1.01.2004 r. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. zarząd gminy po dokonaniu odpowiednich uzgodnień i zasięgnięciu wymaganych opinii (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.z.p.) miał obowiązek zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu: a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3 u.z.p., c) osób, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia. Szczególnie w odniesieniu do właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu (art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p.), obowiązek zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu nie miał jedynie charakteru informacyjnego, lecz był to istotny i konstytutywny element wewnętrznej procedury skargowej pozwalającej na uruchomienie w postępowaniu planistycznym swoistego środka prawnego w postaci zarzutu do projektu planu. Zgodnie z art. 24 u.z.p. zarzut mógł wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu (ust. 1). Wniesienie zarzutu było jednak ograniczone terminem, gdyż mógł on zostać wniesiony na piśmie tylko w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu (ust. 2). Prawidłowe i skuteczne prawne zawiadomienie na piśmie warunkowało zatem możliwość skorzystania z ustawowego środka prawnego, a bez zachowania wymogu skuteczności pisemnego zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu nie można było przyjąć, że termin do wniesienia zarzutu rozpoczął w ogóle bieg. Trzeba również zauważyć, że zarzut jako środek prawny przysługujący podmiotom bezpośrednio dotkniętym skutkami uchwały planistycznej był względnie sformalizowany na etapie rozstrzygania. O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzygała rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3 u.z.p.), a uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, wnoszący zarzut mógł dodatkowo zaskarżyć do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (art. 24 ust. 4 u.z.p.). Z treści tego przepisu wynika zatem, że prawidłowe i skuteczne doręczenie na piśmie zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu warunkowało w dalszej kolejności możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę właściwej rady w przedmiocie odrzucenia zarzutu w całości lub części. Należy zaznaczyć przy tym, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. nie regulowała zagadnienia sposobu doręczania zawiadomień pisemnych, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. oraz sposobu ustalania danych adresowych właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Nie można jednak przyjąć, że właściwemu organowi wykonawczemu gminy przysługiwała w tym zakresie swoboda wyboru tego rodzaju sposobów. Ze względu na istotnie gwarancyjny oraz ściśle powiązany z procedurą wnoszenia zarzutów charakter obowiązku z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. powszechnie przyjmowano – o czym przekonuje jednolita praktyka organów planistycznych w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – że warunkiem prawidłowego i skutecznego zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny mógł zostać naruszony ustaleniami planu, było co do zasady doręczenie pisma w formie rejestrowanej przesyłki pocztowej (za zwrotnym potwierdzeniem odbioru) lub za pośrednictwem pracownika organu albo innego upoważnionego podmiotu (np. sołtysa). W tym zakresie należało per analogiam stosować przepisy art. 39-48 k.p.a. Odrębnym zagadnieniem było natomiast ustalenie właściwego miejsca doręczenia pisma. Również w tym przedmiocie w odniesieniu do osób fizycznych uzasadniona była praktyka – bazująca na stosowaniu per analogiam przepisów art. 42-44 k.p.a. – doręczania pism w pierwszej kolejności w miejscu zamieszkania lub w miejscu pracy osób fizycznych (art. 42 § 1 k.p.a.). Dopiero w dalszej kolejności – w razie potrzeby lub nieobecności adresata pod prawidłowo ustalonym adresem – możliwe było skorzystanie z alternatywnych lub subsydiarnych form doręczania (art. 42 § 2-3, art. 43-44 k.p.a.). Warunkiem prawidłowości i skuteczności prawnej przejścia do dalszych form doręczenia było jednak skuteczne wyczerpanie trybu z art. 42 § 1 k.p.a. Również w orzecznictwie przyjęto, że użyty przez ustawodawcę zwrot "zawiadomienie na piśmie" należy rozumieć, jako dostarczenie imiennie każdemu ze wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. podmiotów pisemnej informacji na temat terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 9.10.2019 r., IV/Po 314/19, WSA w Rzeszowie z dnia 11.09.2024 r., II SA/Rz 454/24). W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia w Gminie [.....] z dnia [...] sierpnia 2001 r. właścicielami wymienionych w skardze nieruchomości – działek nr [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości P. byli W.M. i M.M. na zasadzie ustawowej wspólności małżeńskiej. Nie ulega także wątpliwości, że przed rozpoczęciem procedury planistycznej M.M. zmarł – nastąpiło to [...].06.1997 r. W aktach planistycznych nadesłanych do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę znajduje się potwierdzenie odbioru zawiadomienia o wyłożeniu projektu miejscowego planu, kierowanego do W.M. a dotyczącego wszystkich wskazanych w skardze działek. Zawiadomienie to W.M. otrzymała [...].02.2001 r, co potwierdziła własnoręcznym czytelnym podpisem. Ponownie należy zaznaczyć, że w tym czasie mąż W.M. – M.M. już nie żył, a zatem organ gminy go nie powiadamiał. Istotne jest również, ze w tym czasie nie zostali jeszcze wykazani w ewidencji gruntów spadkobiercy M.M., a zatem opracowujący projekt planu miejscowego nie mieli wiedzy co do następców prawnych. Skarżąca dołączyła do akt sprawy kopię postanowienia Sądu Rejonowego w [...] [...] z dnia [...] września 2002 r., stwierdzającego nabycie spadku po M.M. przez jego żonę W.M. w ¼ części oraz córki: B.M. i W.P. oraz syna J.M. – każde w ¼ części, z tym, ze wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne dziedziczą z mocy ustawy żona W.M. oraz córka B.M. - po ½ części. Te okoliczności zdaniem Sądu nie pozwalają na przypisanie organom gminy zarzutu rażącego naruszenia prawa przy informowaniu o wyłożeniu projektu planu miejscowego dotyczącego wykazanych w skardze działek. Prawidłowo powiadomiona została W.M., natomiast pozostali następcy prawni M.M. nie byli przed uchwaleniem miejscowego planu ujawnieni. Nastąpiło to [...].09.2002 r. Istotne jest również, że poprzedniczka prawna skarżącej nie tylko miała wiedzę na temat planów zalesienia swoich nieruchomości, ale o przeznaczenie do zalesienia się ubiegała. W aktach sprawy znajduje się pismo W.M. z dnia 12.07.2000 r. do Urzędu Gminy [...], w którym prosi ona o przeznaczenie do zalesienia działek gruntowych nr [...] (1,09 ha) i nr [...], [...], [...] (łączny obszar 1,48 ha), wskazując, że "działki te są już częściowo zalesione, nie nadają się do uprawy mechanicznej, jak również działek [...] i [...]". Z tych względów brak jest podstaw do stwierdzenia istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, a w konsekwencji stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej w skardze, co skutkuje oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a.