II SA/Rz 299/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie gromadzenia i wykorzystywania odpadów na działce -skargę oddala- II SA/Rz 299/17 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] z/s w [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie gromadzenia i wykorzystywania odpadów gruzu na działkach nr 892/15, 892/16, 892/17 i 892/18 w [...], stanowiących własność A sp. z o.o. z/s w [...]. Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] prowadził postępowanie zainicjowane wnioskiem Stowarzyszenia [...] o podjęcie działań w związku z gromadzeniem i wykorzystywaniem odpadów gruzu i ziemi na przez A sp. z o.o. z/s w [...] (dalej: Spółka) na działkach nr 892/15, 892/16, 892/17 i 892/18 w [...]. W toku postępowania, decyzjami z dnia [...] sierpnia 2010 r. i [...] grudnia 2011 r. Wójt nakładał na Spółkę obowiązek usunięcia odpadów, jednakże rozstrzygnięcia te zostały uchylone wydanymi w postępowaniu odwoławczym decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odpowiednio z dnia [...] grudnia 2010 r. i [...] stycznia 2012 r. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. organ I instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Również i to rozstrzygnięcie zostało uchylone w toku postępowania odwoławczego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że fakt uchylenia ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach nie spowodowała bezprzedmiotowości postępowania, skoro weszła w życie nowa ustawa o odpadach – z dnia 14 grudnia 2012 r. Umorzenie postępowania będzie zasadne wówczas, gdy organ nie stwierdzi zaistnienia przesłanek określonych w art. 26 ustawy z 2012 r., a przepis ten znajdzie również zastosowanie w odniesieniu do mas ziemnych nie spełniających kryteriów z art. 2 pkt 2 i 3 tej ustawy, jeśli są magazynowane lub składowane w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r. II SA/Rz 1043/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Spółki na wskazaną wyżej kasacyjną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Sąd uznał za niezasadny zarzut o konieczności zastosowania w sprawie nieobowiązujących regulacji ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.). W sprawie należało stosować przepisy nowej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1987 z późn. zm.), tj. przepis art. 26 tej ustawy. Przepisy nowej ustawy o odpadach nie nakazywały do spraw wszczętych i niezakończonych a prowadzonych na podstawie art. 34 ustawy o odpadach z 2001 r. stosować przepisów nieobowiązujących, a w związku z tym należało kierować się aktualnymi regulacjami ustawy o odpadach z 2012 r. Zdaniem Sądu z uwagi na treść art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", organ administracji publicznej obowiązany jest stosować te regulacje, które posiadają moc obowiązującą w dniu wydawania rozstrzygnięcia. Ustawa o odpadach z 2001 r. nie posiadała mocy obowiązującej zarówno w chwili wydawania decyzji przez organ odwoławczy jak i organ I instancji, stąd zarzucanie nieuwzględnienia starych przepisów jest oczywiście niezasadne. Sąd podniósł, że odpowiednikiem regulacji art. 34 ustawy o odpadach z 2001 r. jest art. 26 ustawy o odpadach z 2012 r. i ten przepis od dnia 23 stycznia 2013 r., tj. dnia wejście w życie ustawy o odpadach z 2012 r., wyznaczał ramy sprawy administracyjnej z udziałem skarżącej Spółki. Art. 26 nowej ustawy zastąpił wcześniejsze regulacje, co w ocenie Sądu nakazuje przyjąć, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała luka prawna, którą należałoby wypełnić inną normą poprzez stosowanie analogii. Zdaniem Sądu trafnie zaznaczyło SKO w [...], że z art. 2 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 r. wynikało wprost, iż masy ziemne nie stanowiły odpadów, lecz na mocy tego przepisu do postępowania z nimi należało stosować przepisy zawarte w ustawie. Innymi słowy, masa ziemna nie musiała zostać zakwalifikowana jako odpad czyli rzecz w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, aby organ miał podstawę do wydania orzeczenia o nakazie jej usunięcia na podstawie art. 34 ustawy o odpadach. Podstawy do zastosowania art. 34 ustawy o odpadach z 2001 r. do mas ziemnych istniały wówczas, jeżeli spełnione były okoliczności określone w art. 2 ust. 1 tej ustawy a więc gdy masy ziemne lub skalne zostały usunięte albo przemieszczone w związku z realizacją inwestycji. Wyłączenie tej regulacji a tym samym wszystkich przepisów ustawy następowało tylko wobec mas ziemnych na warunkach określonych w art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach z 2001 r., a więc wówczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych określały warunki i sposób zagospodarowania mas ziemi, a ich zastosowanie nie spowodowało przekroczeń wymaganych standardów jakości gleby i ziemi, o których mowa w ustawie – Prawo ochrony środowiska. W ocenie Sądu należało też zważyć, że także art. 2 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach z 2012 r., podobnie jak poprzednie regulacje ustawy z 2001 r., nie przesądza o tym, że masy ziemne powinny być odpadami, aby można było względem ich posiadacza stosować jej art. 26, czyli przepis będący odpowiednikiem art. 34 ustawy o odpadach z 2001 r. Podobnie jak w nieobowiązującym stanie prawnym, po spełnieniu określonych w jego treści warunków, do tak określanych mas należy stosować przepisy tej ustawy o czym przesądza treść art. 2 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach z 2012 r. Sąd podał, że wobec powyższego Kolegium prawidłowo nakazało organowi I instancji aby ponownie rozpoznając sprawę wyjaśnił czy są magazynowane lub składowane masy ziemne i czy są one wyłączone spod regulacji art. 2 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach z 2012 r. oraz kto jest ich aktualnym posiadaczem. Zarówno art. 26 ustawy o odpadach z 2012 r. jak i art. 34 ustawy o odpadach z 2001 r., wyposażają wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w kompetencje do nakazania posiadaczowi odpadów ich usunięcie z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r. II OSK 928/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Spółki wniesioną od ww. wyroku WSA w Rzeszowie. Analiza całokształtu uregulowań zawartych w obu ustawach o odpadach z 2001 r. i z 2012 r. prowadzi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do wniosku, że art. 246 ustawy o odpadach z 2012 r. zgodnie z którym "w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu z zastrzeżeniem art. 237" (ten ostatni przepis odnosi się do obowiązków sprawozdawczych) nie dotyczy postępowań wszczętych i prowadzonych na podstawie dotychczasowego art. 34 i to niezależnie od wykazywanego i analizowanego w skardze kasacyjnej podobieństwa celu tego przepisu z celami regulacji karnych. Właśnie analiza treści ustawy o odpadach z 2001 r. nie pozostawia wątpliwości do jakich jej przepisów znajduje zastosowanie art. 246 obowiązującej ustawy, a mianowicie do przepisów zawartych w jej Rozdziale 9 zatytułowanym "Przepisy karne i opłaty sankcyjne" oraz w Rozdziale 9a zatytułowanym "Kary pieniężne". Zdaniem NSA prawidłowo Sąd I instancji zakwestionował możliwość stosowania analogii trafnie wskazując, że nie zaistniała jakakolwiek luka prawna uprawniająca do odpowiedniego stosowania ww. art. 246 do postępowań prowadzonych na podstawie art. 34. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 października 1997 r. o sygnaturze akt FPK 11/97 brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie co do przepisów międzyczasowych. Wskazuje natomiast na potrzebę zastosowania reguły bezpośredniego stosowania ustawy nowej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], Wójt Gminy [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie gromadzenia i wykorzystywania odpadów gruzu i ziemi na działkach nr 892/15, 892/16, 892/17, 892/18 położonych w [...] i stanowiących własność A sp. z o.o. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że w toku postępowania nie stwierdził składowania lub magazynowania na wskazanych wyżej działkach żadnych substancji lub przedmiotów, a więc brak jest materialnego przedmiotu, który mógłby być ewentualnie potraktowany jako odpad i usunięty w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Wprawdzie podczas kilkakrotnych oględzin stwierdzono, że teren działek został częściowo podwyższony wskutek nawiezienia ziemi, lecz obecnie jest on zagospodarowany, porośnięty trawą i inna roślinnością. Ziemia została zatem nawieziona w celu zagospodarowania działek, a w toku postępowania nie wykazano, aby w całości stanowiła ziemię i glebę pochodzącą z robót budowlanych. W takiej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że nawieziona ziemia stanowiła odpad w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach, a w konsekwencji, że Spółka była ich posiadaczem w rozumieniu art. 3 pkt 19 tej ustawy. Po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia, zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podzielając w całości ustalenia stanu faktycznego i ich ocenę dokonaną przez organ I instancji Kolegium podniosło, że skoro zgodnie z wynikami badań laboratoryjnych WIOŚ w [...], ziemia na spornych działkach nie jest odpadem, w pełni zasadnie Wójt uznał, że w opisywanej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego w sprawie gromadzenia i wykorzystywania odpadów. Jedną z niezbędnych przesłanek do zastosowania normy art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach jest bowiem występowanie odpadów na danej nieruchomości, co w opisywanej sprawie nie zostało dowiedzione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Stowarzyszenie [...] wniosło o "unieważnienie" zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego rozstrzygające sprawę organy oparły swoje decyzje na wadliwie i błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy. Organy nie wzięły bowiem pod uwagę, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. wydana w przedmiocie ustalenia na rzecz Spółki warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku produkcyjno – usługowego na działkach nr 892/16 i 892/18 w [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, co zresztą potwierdziła Najwyższa Izba Kontroli. Ponadto zdaniem skarżącego organy błędnie przyjęły, że do rozpatrzenia opisywanej sprawy winny mieć zastosowanie przepisy obecnie obowiązującej ustawy o odpadach, podczas gdy zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania miało miejsce w 2010 r., a nawieziona wówczas skażona ziemia nie stanowiła odpadu. Nie jest również wiadome dla skarżącego, dlaczego organ I instancji ograniczył swoje postępowania do oceny zgodności działalności Spółki z przepisami ustawy o odpadach, podczas gdy jej zachowanie stanowiło naruszenie "wielu innych ustaw, m.in. Prawa ochrony środowiska, Prawa wodnego, Prawa budowlanego itp.". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 25 maja 2017 r. A sp. z o.o. wniosła o odrzucenie, względnie oddalenie skargi, podzielając stanowisko organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje tylko wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a –c P.p.s.a. W sytuacji zaś występowania przesłanek przewidzianych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność takiej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie znajduje ponadto zastosowanie art. 190 zd. pierwsze P.p.s.a., stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Jak bowiem wcześniej wskazano, w przedmiotowej sprawie orzekał już WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r., II SA/Rz 1043/13, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., II OSK 928/14. Wyrokami tymi Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest w świetle przytoczonych przepisów związany. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania im się w pełnym zakresie. W wyrokach tych sądy obu instancji przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1987, ze zm.), a konkretnie art. 26 tej ustawy. Kwestia ta została ostatecznie przesądzona w obu ww. wyrokach - zarówno WSA jak i NSA przedstawiły obszerną argumentację, stąd też oczywiście bezzasadny jest główny zarzut skargi Stowarzyszenia [...] w rozpoznawanej sprawie – prowadzenia postępowania w oparciu o niewłaściwe przepisy prawa. Postępowanie to wszczęte zostało z urzędu w 2010 r., pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o odpadach, w sprawie gromadzenia i wykorzystywania odpadów gruzu i ziemi na działkach nr 892/15, 892/16, 892/17 i 892/18 w [...]. W jego toku wielokrotnie przeprowadzane były oględziny nieruchomości w związku z informacjami Stowarzyszenia [...] o nawiezieniu na teren ww. działek należących do A sp. z o.o., zanieczyszczonej ziemi i gruzu. Próbki gleby poddawane też były przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska badaniom, które nie wykazały przekroczeń wartości dopuszczalnych stężeń metali ciężkich czy innych szkodliwych substancji, z wyjątkiem minimalnego przekroczenia dopuszczalnej normy w zakresie flouorantenu, nie stanowiącej zagrożenia dla życia, zdrowia i środowiska. W zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2016 r. o umorzeniu postępowania, poprzedzonych oględzinami działek, organy te stwierdziły, że na terenie wspomnianych działek w [...] nawieziona została ziemia, która w obecnej chwili jest w pełni zagospodarowana. Teren tych 4 działek – 892/15, 892/16, 892/17 i 892/18 ma zróżnicowany poziom, zabudowany jest budynkiem produkcyjnym, urządzony jest również parking, część stanowi teren zielony porośnięty skoszoną trawą, drzewami iglastymi i krzewami, część jest utwardzona kostką brukową. Te ustalenia oraz wyniki badań gleby, które wykazały, że ziemia znajdująca się na objętych postępowaniem działkach nie jest odpadem, doprowadziły organy do uznania, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest indywidualna sprawa administracyjna, co oznacza, że brak któregoś z elementów konstytutywnych sprawy administracyjnej - podmiotowych lub przedmiotowych, powoduje stan bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, obligując organ prowadzący to postępowanie do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Do konstytutywnych elementów sprawy administracyjnych należą elementy podmiotowe: adresat sprawy i organ ją rozstrzygający oraz elementy przedmiotowe: norma prawa materialnego podlegająca indywidualizacji i konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej oraz stan faktyczny, do którego ta norma ma zastosowanie. O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. możemy zatem mówić wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza zatem, że w sprawie występują tego typu przeszkody, które uniemożliwiają wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Tak rozumiana przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, może również powstać w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem. Należy przy tym wskazać, że zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, tj. postępowaniu zmierzającym do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania (zasada aktualności). Organ bada sprawę na bieżąco bowiem sprawa administracyjna w toku jej załatwiania może się zmieniać, zarówno co do stanu faktycznego, jak i prawnego. Art. 26 ustawy o odpadach stanowiący podstawę prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie stanowi w ust. 1, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Sankcje za nieusunięcie odpadów zgodnie z ust. 1, przewiduje ust. 2 tego przepisu. Stanowi on, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, a w decyzji tej, zgodnie z ust. 6 określa się w szczególności termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów i sposób ich usunięcia. Z przepisu tego wynika, że elementem stanu faktycznego niezbędnym do zastosowania normy art. 26 ust. 2 ww. ustawy jest istnienie odpadów . Tymczasem na nieruchomości objętej postępowaniem takich odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach nie stwierdzono. Brak jest zatem przedmiotu postępowania, co czyni to postępowanie bezprzedmiotowym i skutkuje koniecznością wydania rozstrzygnięcia takiego jak w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu jest ono prawidłowe i nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego, jak i zasad procedury administracyjnej, a tym samym podnoszone w skardze zarzuty jako niezasadne nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu w niniejszej sprawie. Z wszystkich tych przyczyn Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 P.p.s.a.