II SA/Rz 300/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala- II SA/Rz 300/08 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie sygn. akt II SA/ Rz 1048/05 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej Kolegium) z dnia [...] października 2005r. Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] września 2005r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości. Sąd zobowiązał organ orzekający do wyjaśnienia treści rejestru, stanowiącego załącznik do orzeczenia PPR w L. z dnia [...] lutego 1955r. celem ustalenia, czy orzeczeniem tym przejęto na rzecz Skarbu Państwa między innymi nieruchomość M. K. poprzedniczki prawnej skarżącej A. k. oraz czy w dzienniku rzędowym ogłoszone zostało samo orzeczenie, czy też wymienione zostały również jego załączniki ( rejestr o jakim mowa w jego sentencji), o ile taki dziennik istnieje. Decyzją z dnia [...] marca 2007r. Nr [...] Kolegium po rozpoznaniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] grudnia 2006r. Nr [...] orzekającą o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lutego 1955r. znak: [...] w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w miejscowości P. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 427/07 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2007r. nr [...] ze względu na treść uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r. II GPS 2/06, w której stwierdzono, że istnieje przesłanka do wyłączenia pracownika z powodu udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) członków kolegium gdyż dwóch z nich było w składzie orzekającym w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2008r. Nr [...] Kolegium utrzymało w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] grudnia 2006r. Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lutego 1955r. znak: [...] w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w miejscowości P. W podstawie prawnej decyzji powołało art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, że decyzja jest błędna, narusza w sposób istotny obowiązujące przepisy prawa materialnego. Teza, że orzeczenie Prezydium PRN w L. z dnia [...] lutego 1955r. nie zostało ogłoszone ani doręczone stronom postępowania i decyzja nie weszła do obrotu (i nie wywołała skutków prawnych), a w związku z tym nie istnieje jest wysoce dowolna. Okoliczność, że organ, który wydał decyzję nie dysponuje dowodem doręczenia nie ma żadnego znaczenia w sprawie, gdyż decyzja jest w posiadaniu właścicielki nieruchomości, a uprzednio była doręczona spadkodawczyni A. K. – M. K. Wymieniona decyzja wywołała określone skutki prawne, gdyż właścicielka nieruchomości, a następnie jej spadkobierczyni utraciły władztwo faktyczne i prawne do nieruchomości. Organ rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśnił, że pismem z dnia 22 stycznia 2007r. zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawczyni, a następnie pismem z dnia 14 lutego 2007r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Inspektorat w O. o udostępnienie doręczonej rzekomo M. K. decyzji Prezydium PRN w L. Z pisma pełnomocnika wnioskodawczyni z dnia 6 lutego 2007r. jak i ZUS jednoznacznie wynika, że nie posiadają przedmiotowej decyzji. Stanowisko organu zajęte w kwestionowanej decyzji, iż decyzja Prezydium PRN w L. nie została doręczona stronom uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie o stwierdzenie nieważności prowadzi się tylko w stosunku do konkretnie oznaczonej decyzji administracyjnej i dotyczyć ono może tylko aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) będących w obrocie prawnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że skierowanie podania o stwierdzenie nieważności decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, powoduje, że brak jest przedmiotu postępowania i obliguje organ do podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.12.2005r. II SA/Wa 1616/05 LEX nr 187383). Samo wydanie decyzji nie wywiera skutków prawnych, te powstają dopiero z chwilą doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie. Decyzja jako indywidualny akt prawny musi być stronie zakomunikowana w sposób wynikający z przepisów prawa. Decyzje niedoręczone stronie i nieogłoszone uznać należy za nieistniejące (M. Kamiński w: "Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne" Zakamycze 2006). Decyzja Prezydium PRN w L. dnia [...] lutego 1955r. nie została doręczona stronom, ani ogłoszona w sposób prawem przewidziany, uzasadnione jest przyjęcie, że decyzja taka nie istnieje i dlatego nie ma przedmiotu dla prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności nie może być ustalenie okoliczności, w jakich ewentualnie doszło do przejęcia gruntów. Za nieuzasadnione Kolegium uznało wniosek dowodowy pełnomocnika skarżącej o włączenie do akt sprawy wszystkich oryginalnych Dzienników Urzędowych Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. lub ich uwierzytelnionych kopii za rok 1955. Brak publikacji decyzji PPR w L. z dnia [...] lutego 1955r. w Dzienniku Urzędowym WRN wynika jednoznacznie z pisma Wojewody dnia 12 października 2006r. i brak jest podstaw do kwestionowania zawartych w nim stwierdzeń. Pełnomocnik skarżącej A. K. w skardze do Sądu zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 6,7,8, k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji ogólnej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. działał w sposób korespondujący z prawem ustanowionym rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym pomimo stwierdzenia braku przejrzystości prawnej w doręczeniu zaskarżonej decyzji stronie postępowania, a organ administracji publicznej SKO, rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i interes strony skarżącej. Dotyczy to w szczególności kwestii odmowy wszczęcia postępowania, pomimo istotnych braków dowodowych z uwzględnieniem upływu znaczącego okresu czasu od daty wydania decyzji przez Prezydium PRN w L. o odjęciu władztwa nad nieruchomością rolną i znajdującymi się na niej naniesieniami gospodarczymi do prowadzenia działalności rolniczej; naruszenie przepisów art. 75, art. 76, § 1,2,3 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie przez SKO dowodów wskazanych przez pełnomocnika skarżącej w pismem z dnia 9 stycznia 2008r. i kolejne poprzez dopuszczenie i rozpatrzenie dowodów ze wszystkich oryginalnych dzienników urzędowych Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. lub ich uwierzytelnionych kopii za rok 1955 do akt tej sprawy. W miejsce tego Kolegium przyjęło jako pewne dowody w przedmiocie doręczenia orzeczenia PPR w L. pismo Starostwa Powiatowego L. z dnia 14.12.2006r. nr [...] stwierdzające, że w aktach nie odnaleziono żadnych dokumentów stwierdzających komu i w jaki sposób przedmiotowe orzeczenie zostało doręczone stronom oraz pismo Wojewody z dnia 12.10.2006r. nr [..] stwierdzające, że zaskarżone orzeczenie z dnia [...] lutego 1955r. [...] nie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym WRN. w R. Wskazane pisma nie mogą stanowić miarodajnego dowodu w przedmiocie doręczenia orzeczenia i jego ogłoszenia wykluczającego zaistnienie jednej i drugiej okoliczności w praktycznym działaniu organów ówczesnej administracji państwowej, co skutkuje zaistnieniem decyzji administracyjnej (orzeczenia), która stanowi przedmiot zaskarżenia jego części dotyczącej strony działającej w tym postępowaniu. Nieodnalezienie przez Starostę dowodów doręczenia orzeczenia nie oznacza, że orzeczenie to nie zostało doręczone, mając na względzie obowiązujące w tym czasie przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z 1928r., które przewidywało surogat doręczenia. Obowiązujące prawo o postępowaniu administracyjnym daje jednak stronie możliwość sprawdzenia ich treści rzeczowej. Takiej możliwości sprawdzenia SKO nie dało, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji przez Sąd. Wskazówka dla takiego rozstrzygnięcia zwarta została w wyroku z dnia 19 kwietnia 2006r. sygn. akt II SA/Rz 1048/05 str. 9, poprzez użycie w uzasadnieniu stwierdzenia: "o ile rzecz jasna taki dziennik istnieje". Z dowodów zawartych w aktach sprawy jest rzeczą pewną, że zaskarżone orzeczenie wyszło na zewnątrz tego organu (ZUS i właściwe potwierdzenia okoliczności o odjęciu władztwa nad nieruchomością i naniesieniami M. K. w zaskarżonym orzeczeniu, że miało ono przymiot decyzji administracyjnej, podlegającej zaskarżeniu w trybie prawem przepisanym. Działania organu administracji polegające na odjęciu władztwa zostały potwierdzone per facta concludentia, co uzasadnia istnienie decyzji administracyjnej; naruszenie art. 26 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym, iż w ustalonych okolicznościach sprawy nie mamy do czynienia z surogatem doręczenia zaskarżonego orzeczenia z uwagi na bogatą formę jego doręczenia wskazaną w tych przepisach i bezwzględnego obowiązku prawnego jego doręczenia przemawia za jego doręczeniem i nie może być wykorzystywane przeciwko stronie w postępowaniu, skoro dowody na okoliczność doręczenia mogły ulec zatarciu na skutek upływu czasu. Wskazując na powyższe naruszenia prawa pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie wskazanej wyżej i zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lutego 1995r. nr [...] zostało wydane pod rządami rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm.) zwana dalej w skrócie r.p.a. W orzeczeniu tym organ określił, że od orzeczenia przysługuje odwołanie do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, które należy wnieść w ciągu 14 dni licząc od dnia 30 po dniu ogłoszenia orzeczenia w dzienniku urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. Kolejną okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest fakt, że postępowanie o stwierdzenie nieważności zostało wszczęte pod rządami ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U nr 98, poz. 1071 ze zm.). Oznacza to, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji musi być prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zawartymi w art. 156 do 160 k.p.a. Zasadniczą kwestią dla oceny legalności zaskarżonej decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności jest doręczenie i ogłoszenie decyzji skutkujące wprowadzeniem decyzji do obrotu prawnego. Każdy przewidziany przepisami k.p.a. tryb weryfikacji decyzji ostatecznych może dotyczyć wyłącznie decyzji, która pozostaje w obrocie prawnym. Kolegium wykonało wytyczne wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 kwietnia 2006r. sygn. akt II SA/Rz 1048/05 w zakresie ustalenia, czy zostało orzeczenie doręczone stronom postępowania oraz czy orzeczenie zostało opublikowane. Wojewoda pismem z dnia 12 października 2006r. nr [...] poinformował, że orzeczenie Prezydium PRN w L. z dnia [...] lutego 1955r. nr [...] orzekające o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości nie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym WRN w R. Starosta w piśmie z dnia 14 lutego 2006r. nr [...] poinformował, że w aktach sprawy znajduje się tylko oryginał orzeczenia, które przysłał do wykorzystania, natomiast brak jest dokumentów stwierdzających komu i w jaki sposób przedmiotowe orzeczenie zostało doręczone. Brak dowodów doręczenia wydaje się być oczywisty i wynika z treści samego orzeczenia, które jako formę wprowadzenia do obrotu prawnego orzeczenia przewidywało publikację w Dzienniku Urzędowym WRN w R. Według art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks postępowania nie stanowi inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006r. sygn. akt II OSK 714/05 wyraził pogląd, że obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą określone skutki prawne (ONSA i WSA nr 5/2006 poz. 132). W uzasadnieniu NSA wyjaśnił, że decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia. Doręczenie decyzji powoduje jej wejście do obrotu prawnego, rozpoczyna bieg terminu do wniesienia odwołania, złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Ponadto od daty doręczenia decyzji zaczyna biec termin po upływie, którego nie stwierdza się nieważności decyzji. NSA wskazał też na istniejące różnice odnośnie skutków doręczenia (ogłoszenia) decyzji aktualnie obowiązującego Kodeksu postępowania administracyjnego jak i przepisami Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym i na poparcie przytoczył stanowisko J. Pokrzywickiego do art. 72 powołanego rozporządzenia. Według tego poglądu pismo władzy nabiera cechy decyzji dopiero w momencie jego doręczenia stronie lub ustnego ogłoszenia jego treści w wypadku obecności strony. Do tej chwili każda decyzja nawet podpisana uważana musi być za projekt decyzji, albowiem może być jeszcze przez władzę cofnięta lub zmieniona (J. Pokrzywicki: "Postępowanie administracyjne". Warszawa 1948r. str. 186). Pogląd ten został oparty na orzecznictwie Najwyższego Trybunału Administracyjnego, gdyż w rozporządzeniu nie było odpowiednika art. 110 k.p.a. Powyższe uprawnia do wniosku, że decyzja administracyjna (orzeczenie), która nie została doręczona (opublikowana) w sposób w niej określony i z tego względu nie weszła do obrotu prawnego, to postępowanie o stwierdzenie nieważności prowadzone na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że stanowisko Kolegium jest uzasadnione, co do zastosowania procesowej formy zakończenia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego i przytoczonego wyroku NSA Sąd nie akceptuje stanowiska Kolegium, że decyzja, która nie weszła do obrotu prawnego, bo nie została doręczona stronom lub w inny sposób przewidziany prawem zakomunikowana nie istnieje. Jeżeli spełnia wszystkie kryteria wynikające z art. 107 § 1 w zw. z art. 110 k.p.a. należy przyjąć, że decyzja została wydana, co oznacza, że została zakończona sprawa administracyjna, ale nie zostało zakończone postępowanie administracyjne. W kontekście przedstawionych uwag o wydaniu decyzji i jej wprowadzeniu do obrotu prawnego innym zagadnieniem jest wykonalność decyzji. Z faktu wykonania decyzji nie można wywodzić, że została ona wprowadzona do obrotu prawnego. Wykonanie decyzji, która nie została stronie doręczona lub ogłoszona w sposób przewidziany prawem należy z punktu widzenia legalności ocenić negatywnie również z uwagi na okres historyczny, w którym kwestionowane orzeczenie z 1955r. zostało podjęte. Na podstawie ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut skargi o nieprzeprowadzeniu dowodów ze wszystkich dzienników urzędowych WRN w R. z 1955r. W udzielonej odpowiedzi o publikację orzeczenia Prezydium PRN w L. nie stwierdził, że nie dysponuje wszystkimi egzemplarzami dziennika urzędowego za 1955 rok. Wojewoda jednoznacznie stwierdził, że brak jest publikacji orzeczenia Prezydium PRN w L. z dnia [...] lutego 1955r. Nr [...]. W świetle przedstawionych uwag, nieuzasadniony jest zarzut o surogacie doręczenia orzeczenia. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona i na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.