II SA/Rz 303/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. K. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi SK (skarżącego) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], wydane w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (u.p.z.p) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), Burmistrz [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie ścieżki rowerowej oraz oświetlenia ulicznego na działkach nr 393/18, 2993 i 399/3 w [...]. Na podstawie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. organ pierwszej instancji zawiadomił o wydaniu decyzji poprzez obwieszczenie i w sposób zwyczajowo przyjęty. Stosowne ogłoszenie zostało wywieszone w dniach od 12 do 26 października 2016 r. Inwestor oraz właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości inwestycyjnych zostali zawiadomieni o wydaniu decyzji pismem z dnia 12 października 2016 r. nr [...] o wydaniu przez Burmistrza [...] w dniu [...] października 2016 r. ww. decyzji. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy wynika, że skarżącemu doręczono powyższe zawiadomienie w dniu 14 października 2016 r. W piśmie z dnia 24 października 2016 r. zaadresowanym do Burmistrza [...] i zatytułowanym "odwołanie od decyzji Burmistrza [...] (...) z dnia [...].10.2016 r." (data nadania: 24 październik 2016 r.) skarżący wyraził swoje niezadowolenie z wydanej decyzji. Pismem z dnia 8 listopada 2016 r. Burmistrz [...] poinformował skarżącego, że trasa projektowanego ciągu pieszo-rowerowego przebiega po działce gminnej o numerze ewidencyjnym 393/18. W piśmie z dnia 29 listopada 2016 r. skarżący ponownie wyraził sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Pismem z dnia 14 grudnia 2016 r. Burmistrz [...] poinformował skarżącego, że działka nr 399/3 będąca własnością skarżącego nie przylega bezpośrednio do ul. [...] i właściwy dojazd do niej prowadzi od ul. [...]. W dniu 29 grudnia 2016 r. skarżący nadał w placówce operatora pocztowego, skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] za pośrednictwem Burmistrza [...], pismo zatytułowane "skarga związana z ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego (...)". W treści pisma skarżący podniósł, że nie doręczono mu zaskarżonej odwołaniem decyzji, a jedynie zawiadomienie z dnia 12 października 2016 r. nr [...] o jej wydaniu. Skarżący podał ponadto, że planowana inwestycja pozbawi jego nieruchomość dostępu do drogi publicznej oraz zakwestionował zasadność przebiegu planowanej inwestycji. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy podał, że zawiadomienie z dnia 12 października 2016 r. o wydaniu w tym dniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zostało wysłane do skarżącego zgodnie z przepisem art. 53 ust. 1 u.p.zp. Przepis ten stanowi, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości; inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Zdaniem Kolegium biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało stwierdzić, że skarżący o wydaniu przez Burmistrza [...] decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego został zawiadomiony na piśmie. Od dnia doręczenia tegoż zawiadomienia liczy się termin na wniesienie odwołania od decyzji. Organ odwoławczy wskazał, ze zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W treści zaskarżonej decyzji organ I instancji zamieścił stosowne pouczenie. W ocenie organu odwoławczego należało stwierdzić, że termin na wniesienie odwołania przez skarżącego upłynął 14 dnia po dniu doręczenia zawiadomienia z dnia 12 października 2016 r. Odwołanie skarżącego zostało natomiast nadane w placówce pocztowej w dniu 29 grudnia 2016 r., a więc po ustawowym terminie. Kolegium zaznaczyło, że strona nie złożyła wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy wskazał, że postanowienie to jest ostateczne, a jego konsekwencją jest pozostawienie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu bez rozpatrzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący podniósł, że pierwszym pismem otrzymanym w sprawie było zawiadomienie z dnia 12 października 2016 r., a dopiero po ustaleniu w siedzibie organu, że w tym dniu wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wniósł od niej odwołanie. Zdaniem skarżącego organ naruszył art. 9 k.p.a., gdyż nie wezwał go do uzupełnienia odwołania lub jego sprecyzowania. Nie odniósł się również merytorycznie do sformułowanych w nim zarzutów, a stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania, w uzasadnieniu postanowienia wskazał błędne daty. Niezależnie od powyższego skarżący wskazał na pozbawienie jego działki dostępu do drogi publicznej wskutek realizacji spornej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i jako taka podlega uwzględnieniu poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia. Sąd nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami oraz wnioskami, oraz działając z urzędu w granicach sprawy związanej z przedmiotem zaskarżenia (art. 134 § 1 p.p.s.a.), stwierdził mające bezpośredni i istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia naruszenie prawa procesowego w zakresie przepisów art. 49, art. 128, art. 134 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Powyższa ocena prawna wynika z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy stwierdzić, że zawiadomienia o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego kierowane na podstawie art. 53 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. do inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, mają jedynie walor informacyjny i nie wyłączają zasady doręczania powyższej decyzji wszystkim stronom postępowania w trybie publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Zgodnie bowiem z ogólną zasadą wyrażoną w art. 53 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. strony postępowania w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są zawiadamiane o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Należy wyraźnie podkreślić, że kodeksowe prawo administracyjne procesowe (k.p.a.) nie zna instytucji doręczenia decyzji lub postanowienia w drodze pisemnego zawiadomienia o ich wydaniu. Trudno w takiej sytuacji przyjąć, że doręczenie stronie postępowania w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiadomienia o wydaniu decyzji w tej sprawie spełnia wymóg doręczenia decyzji na piśmie (lub wyjątkowo w formie dokumentu elektronicznego). W takiej sytuacji strona uzyskuje jedynie dodatkową (uzupełniającą) informację o wydaniu decyzji lub postanowienia, natomiast właściwe procesowe skutki doręczenia następują po upływie terminu publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Oznacza to, że skutki zawiadomienia o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a., nie zostają wyłączone w stosunku do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych inwestycją celu publicznego. Instytucja zawiadomienia o wydaniu decyzji pozostaje bowiem komplementarna względem trybu doręczenia właścicielom i użytkownikom wieczystym decyzji w sposób określony w art. 49 k.p.a., uzupełniając tę formę doręczenia (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r., II OPS 2/16). Po drugie, należy stwierdzić, że w razie wniesienia odwołania przez stronę, której doręczono na piśmie zawiadomienie o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (art. 53 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p.), przed upływem 14-dniowego terminu, po upływie którego następuje ustawowa fikcja doręczenia (art. 49 k.p.a.), nie jest dopuszczalne przyjęcie, że tego rodzaju odwołanie jest niedopuszczalne jako wniesione przed dniem skutecznego doręczenia decyzji w trybie publicznego ogłoszenia. Jeżeli bowiem strona została na zasadzie wyjątku zawiadomiona w formie pisemnej o wydaniu decyzji lub postanowienia, to trudno przyjąć, że nie jest uprawniona do wcześniejszego wniesienia odwołania, zanim upłynie termin publicznego ogłoszenia. W tym zakresie można bowiem mówić o ograniczonym podmiotowo wejściu decyzji do obrotu prawnego, skoro strona ma wyjątkową, dodatkową i niezależną od ustawowej fikcji doręczenia w drodze publicznego ogłoszenia możliwość zapoznania się z treścią decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2014 r., II OSK 1119/13, LEX 1769806). Celem przyznania właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości inwestycyjnych dodatkowego uprawnienia do otrzymania zawiadomienia o wydaniu decyzji lub postanowienia nie jest bowiem ograniczenie ich możliwości do zaskarżenia decyzji (poprzez przesunięcie początku biegu terminu do wniesienia odwołania na moment wystąpienia ustawowej fikcji z art. 49 k.p.a.), lecz w istocie wzmocnienie ich pozycji poprzez indywidulne zawiadomienie o wydaniu decyzji i realne wydłużenie terminu do wniesienia odwołania poprzez możliwość jego złożenia aż do upływu 14 dni od dnia wystąpienia fikcji doręczenia przez publiczne ogłoszenie. Po trzecie, trzeba zauważyć, że w sprawie, której dotyczy skarga, publiczne ogłoszenie treści decyzji miało miejsce w dniach od 12 do 26 października 2016 r., natomiast skarżącemu doręczono zawiadomienie o wydaniu decyzji w dniu 14 października 2016 r. Organ pierwszej instancji w treści zawiadomienia o wydaniu decyzji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] pouczył skarżącego, że może on wnieść odwołanie w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, co oznacza, że wniesienie odwołania przed dniem, w którym zakończył bieg termin publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a., nie może skutkować uznaniem odwołania za przedwczesne i niedopuszczalne, nawet jeśli uzna się, że termin do wniesienia odwołania mógł rozpocząć bieg najwcześniej w dniu wystąpienia ustawowej fikcji doręczenia z art. 49 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 112 w zw. z art. 9 k.p.a. błędne pouczenie co dopuszczalności, terminu lub sposobu wniesienia odwołania nie może szkodzić stronie. Po czwarte, doręczenie skarżącemu zawiadomienia o wydaniu decyzji nastąpiło w dniu 14 października 2016 r., natomiast w dniu 24 października 2016 r. skarżący nadał do organu pierwszej instancji przesyłkę poleconą zawierającą pismo oznaczone jako "odwołanie". Powyższe pismo wyczerpuje wszelkie znamiona odwołania administracyjnego od decyzji organu pierwszej instancji, gdyż wynika z niego niezadowolenie strony z wydanej decyzji (zob. art. 128 k.p.a.). Późniejsza korespondencja organu pierwszej instancji ze skarżącym (pisma organu z dnia 8 listopada 2016 r. oraz z dnia 14 grudnia 2016 r. oraz kolejne pisma skarżącego z dnia 29 listopada 2016 r. i z dnia 29 grudnia 2016 r.) stanowi jedynie potwierdzenie błędnej kwalifikacji prawnej pierwotnego pisma z dnia 24 października 2016 r. Wobec powyższego należy przyjąć, że strona skarżąca wniosła odwołanie skutecznie – zgodnie z pouczeniem – z zachowaniem ustawowego terminu, którego bieg rozpoczął się względem skarżącego 14 października 2016 r. W tej sytuacji odwołanie jako dopuszczalne oraz wniesione z zachowaniem ustawowego terminu powinno zostać rozpoznane przez organ odwoławczy. Mając na względzie powyższe argumenty, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jednocześnie na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł z urzędu o kosztach należnych stronie skarżącej.