II SA/Rz 31/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki -skargę oddala- Pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [.] (dalej: "PINB") przeprowadzili czynności kontrolne na działce nr ewid. 966 przy ul. [.] w [.]. Następnie organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przebudowy i rozbudowy ganku budynku mieszkalnego na tej działce. Postanowieniem z dnia [.] lipca 2015 r. nr [.], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał inwestorowi – AM, prowadzenie robót budowlanych przy ww. obiekcie i zobowiązał w trybie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) do przedstawienia w terminie 30 dni określonych dokumentów. Termin ten został przedłużony na wniosek inwestora do dnia 6 października 2015 r. u upłynął bezskutecznie. Decyzją z dnia [.] października 2015 r. nr [.], organ powiatowy nakazał AM rozbiórkę przydomowego ganku o wym. 2,88 x 9,70 m zlokalizowanego na działce nr ewid. 966. Organ ustalił, że na działce nr 966 znajduje się budynek mieszkalny z dobudowanym gankiem o wym. 2,88 x 9,7 m, nad którym znajduje się taras z dostępem do budynku mieszkalnego. Zgodnie z mapą zasadniczą z 1981 r. ganek miał wymiary 2,5 x 6,5 m, przy czym nie wzniesiono go wraz z budynkiem, który wybudowano około 1950 r., lecz później. W 2012 r. rozebrano część ganku i na istniejących fundamentach postawiono nowe ściany z pustaków i wykonano nad nimi strop. Ganek powiększono od strony wschodniej o 2,9 m, (zakres rozbudowy stwierdzono na podstawie śladów na ścianie budynku mieszkalnego). W ganku znajduje się główne wejście do budynku i nie jest on wykończony wewnątrz. Właścicielem działki jest AM, jednak inwestorem robót był AM, który nie dysponował wymaganym zgłoszeniem. Wobec tego w celu legalizacji popełnionej samowoli budowlanej nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, który nie został dopełniony. Z tego powodu, na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 oraz art. 52 Prawa budowlanego (dalej też też P.b.), orzeczono o nakazie rozbiórki ganku. W odwołaniu inwestor zarzucił niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego. Podał, że roboty budowlane nie są już prowadzone, dlatego nie powinien znaleźć zastosowania w sprawie art. 49b Prawa budowlanego. Nie wyjaśniono też, czy wykonane roboty wymagały zgłoszenia. Decyzją z dnia [.] grudnia 2015 r. nr [.],[.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.] (dalej: WINB w [.]) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. - w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy i uzasadnienie decyzji nie pozwalały na prowadzenie postępowania w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Nie wykazano bowiem, że w sprawie miała miejsce budowa przydomowego ganku, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z uwagi na to, iż zakres wykonanych robót był bowiem znaczenie szerszy. Nad gankiem znajduje się bowiem taras dostępny z użytkowego poddasza budynku mieszkalno-gospodarczego. Przedmiotowy obiekt nie spełnia zatem tylko funkcji wejścia do budynku, czyli ganku. Ponadto przy zachodniej ścianie tego ganku wymurowano komin, do którego podłączony jest piecyk. Pomiędzy budynkiem mieszkalno-gospodarczym wybudowana jest kuchnia z podpiwniczeniem (najprawdopodobniej wzniesiona w 2012 r.), a do niej w 2014 r. dobudowano od strony zachodniej wiatę o konstrukcji drewnianej krytej płytą poliwęglanową z dostępem do kuchni przez drzwi balkonowe. W ścianie ganku i kuchni od strony granicy zachodniej znajduje się otwór okienny i drzwiowy – według szkicu sytuacyjnego w odległości 3,24 m od ogrodzenia. Przy ścianie budynku od strony południowej wykonano zaś taras z kostki brukowej. Szereg robót budowlanych wykonano także przy budynku gospodarczym. Zwrócono ponadto uwagę, że budowa przydomowych ganków jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dopiero od 28 czerwca 2015 r., na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443 – dalej zwanej ustawą nowelizującą). W myśl jednak art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych i niezakończonych stosować należy przepisy dotychczasowe. O wszczęciu postępowania w sprawie organ zawiadomił pismem z dnia 22 czerwca 2015 r., które zostało doręczone stronom 26 czerwca 2015 r. W ocenie organu odwoławczego wątpliwości budził zakres prowadzonego postępowania, tj. czy powinno ono obejmować tylko "przydomowy ganek", czy rozbudowę budynku w szerszym zakresie, jak też prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania i umocowania pełnomocników niektórych z nich. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie AM, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzucił naruszenie: 1) art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej zwanej: "K.p.a.") poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, co doprowadziło do zobowiązania organu pierwszej instancji do uwzględnienia wskazań organu odwoławczego w kwestii zakresu prowadzonego postępowania pomimo, że nie wskazano w zaskarżonej decyzji, że decyzja organu pierwszej instancji rażąco naruszała prawo lub interes społeczny, 2) art. 138 § 1 pkt 1-3 K.p.a. polegające na uchyleniu postanowienia z dnia 31 lipca 2015 r., co doprowadziło do wydania orzeczenia ponad przedmiot i zakres zaskarżenia, 3) art. 109 § 1 w zw. z art. 28 i 140 K.p.a. poprzez doręczenie zaskarżonej decyzji podmiotom nie mającym statusu strony postępowania i nieustalenie następców prawnych zmarłej ZD, co doprowadziło do wydania decyzji obarczonej wadą nieważności, 4) art. 3 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu z aktu zgonu na okoliczność śmierci ZD, co doprowadziło do braku ustalenia jej następców prawnych. W odpowiedzi na skargę WINB w [.] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz.1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli była decyzja kasacyjna [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.], którą uchylono decyzję PINB z dnia [.] października 2015 r. i postanowienie tego organu z dnia [.] lipca 2015 r. Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w skardze jakoby wydano decyzję obarczoną wadą nieważności. Po pierwsze – TD jako współwłaściciel działki sąsiedniej oznaczonej nr 965 z pewnością ma przymiot strony. Na okoliczność tę [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.] wskazuje w zaskarżonej decyzji, nakazując jednak wyjaśnienie czy WD jest jedynym synem zmarłej ZD. Z akt nie wynika bowiem na czym PINB oparł ustalenie, że jedynymi następcami prawnymi są wyżej wymienieni. Zasadnie w tej sytuacji organ II instancji wyartykułował swe wątpliwości dotyczące kwestii czy wszystkim następcom prawnym zmarłej ZD zapewniono udział w postępowaniu. Wbrew zarzutom skargi nie ma jednak dowodu na to, że decyzje doręczono osobom nie posiadającym statusu strony. Jednak gdyby nawet tak było, to samo doręczenie decyzji takiej osobie nie jest tożsame ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Decyzja skierowana do podmiotu niebędącego stroną to decyzja kształtująca sytuację prawną osoby, której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć. Istota nieważności decyzji w tym przypadku wiąże się z nieprawidłowym ukształtowaniem stosunku prawnego. Z pewnością z taką sytuacją nie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, tym bardziej, że jest to decyzja kasacyjna. Sąd nie dopatrzył się także innych podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 K.p.a. trzeba stwierdzić, że także on nie jest zasadny. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż sformułowany w tym przepisie zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych wydawanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W uchwale z dnia 4 maja 1998 r. sygn. akt FPS 2/98 (ONSA 1998/3/79) Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) jednoznacznie wskazał, że wydając decyzję kasacyjną w trybie określonym w art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, a tym samym do takich decyzji nie ma zastosowania przepis art. 139 K.p.a. Podobne stanowisko zajął NSA w wyrokach z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1270/06, z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 175/08 (www.cbois.nsa.gov.pl) – jak również J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 854/96. Zaznaczyć przy tym trzeba, że o ile nie zapadła już w tym przedmiocie ostateczna decyzja bądź nie toczy się już odrębne postępowanie (lub postępowania) obejmujące swym zakresem inne wymienione w decyzji obiekty lub roboty, nie ma przeszkód prawnych i faktycznych do wszczęcia takich postępowań. Trudno więc także i z tego powodu nakazanie przez organ odwoławczy wyjaśnienia tych kwestii uznać za orzekanie na niekorzyść skarżącego, aczkolwiek organ I instancji powinien mieć na względzie treść zawiadomienia z dnia 22 czerwca 2015 r. o wszczęciu postępowania, gdzie opisany został jego przedmiot. Sformułowanie zawiadomienia o wyznaczeniu rozprawy administracyjnej oraz opis w protokole rozprawy z dnia 10 lipca 2015 r. sugeruje raczej, iż może toczyć się kilka postępowań słusznie jednak WINB zauważa, że z akt nie wynika jednoznacznie, czy w sprawie innych robót, które wykonano bez zgłoszenia czy pozwolenia na budowę PINB prowadzi postępowanie czy postępowania. Rzeczywiście ustalony przez organ I instancji stan faktyczny budzi wątpliwości czy wykonane w 2012 – 2013 roku roboty można zakwalifikować wyłącznie jako "budowa przydomowego ganku" czy też chodzi o rozbudowę budynku w szerszym zakresie. Zasadnie też wskazuje organ odwoławczy zapisy w protokole rozprawy administracyjnej są na tyle nieprecyzyjne, że trudno stwierdzić z całą pewnością, co zeznała przesłuchiwana osoba a co jest ustaleniem samego organu. Rozbieżności można też dostrzec pomiędzy zeznaniami AM a zapisami w protokole z czynności kontrolnych, choćby w datach wykonania poszczególnych robót. Wobec daty wszczęcia postępowania i treści art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej, której przepisy weszły w życie 28 czerwca 2015 r., brak było podstaw do zastosowania przepisów P.b. w brzmieniu po nowelizacji – przynajmniej w odniesieniu do przebudowy i rozbudowy ganku. W konsekwencji – brak było w ogóle podstaw do przeprowadzenia postępowania w tym zakresie w oparciu o art. 49b P.b. Organ II instancji po wniesieniu odwołania ma obowiązek ponownie rozpoznać sprawę a nie tylko "rozpoznać odwołanie". Niezależnie więc od tego czy postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2015 r. było czy też nie było "objęte" odwołaniem organ odwoławczy w tych okolicznościach powinien był je uchylić. Trzeba bowiem pamiętać o tym, że m.in. inne dokumenty są niezbędne do legalizacji w przypadku, gdy inwestor wykonał roboty bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę a inne gdy bez zgłoszenia. Trudno uznać aby w tym przypadku przeprowadzenie zgodnie z przepisami prawa postępowania legalizacyjnego było "orzekaniem na niekorzyść" składającego odwołanie lub było sprzeczne z interesem społecznym. Zakres zaś ustaleń niezbędnych w konkretnej sprawie i tryb legalizacji wyznaczają normy prawa materialnego, w oparciu o które sprawa powinna zostać rozstrzygnięta. W tym przypadku, ustalenia te nie były pełne i pewne, brak było niezbędnych wymaganych do legalizacji dokumentów, do przestawienia których strona nie została dotychczas zobowiązana, a to dawało [.] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [.] podstawy do wydania decyzji kasacyjnej takiej treści. Decyzję tego rodzaju uzasadniała także wymagana m.in. przepisami art. 48 P.b. "etapowość" postępowania legalizacyjnego. Zasadnie zostały też wytknięte przez organ odwoławczy uchybienia proceduralne związane z brakiem wyjaśnienia kwestii pełnomocnictwa od AM (właścicielki działki, na której wykonano ganek), czy braku doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony. Dostrzeżone uchybienia były niewątpliwie naruszeniem prawa procesowego, które mogły mieć w przyszłości wpływ na wynik sprawy albo nawet dawać podstawy do wznowienia postępowania. Najistotniejsze jest jednak, że błędne zakwalifikowanie przez PINB wykonanych robót jako wymagających zgłoszenia a nie pozwolenia na budowę doprowadziło do sytuacji, żebrak było podstaw do uznania, iż stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy. Najpierw strona musi bowiem otrzymać szansę ich zalegalizowania, co wymaga m.in. przedstawienia wymaganych przepisami prawa dokumentów i wykonania innych niezbędnych obowiązków, przy czym nie są one w pełni tożsame z tymi objętymi postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji główny akcent położony został na naruszenie przez PINB prawa materialnego, lecz w świetle wcześniejszych wywodów trzeba stwierdzić, że to naruszenie przełożyło się na takie braki w ustaleniu stanu faktycznego, których organ II instancji nie mógł uzupełnić w ramach art. 136 K.p.a., co dawało podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Odnosząc się do kolejnych zarzutów Sąd zauważa, że wbrew skardze brak przeprowadzenia dowodu z aktu zgonu ZD nie spowodował zaniechania ustalenia jej następców prawnych. Fakt śmierci w/w osoby nie jest sporny ale, jak słusznie wskazał [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.], nie wiadomo w oparciu o co w ogóle ustalono, kto jest następcą prawnym zmarłej współwłaścicielki działki. Jest to kwestia niejako uboczna, jako że nie ta okoliczność była główną podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji, ale skoro organ odwoławczy zauważył lukę w tym zakresie, był zobowiązany do zwrócenia na nią uwagi. Jak wcześniej wskazano nie można przy tym wykluczyć, że następcy prawni zostali ustaleni prawidłowo, a tylko w aktach brak śladu, w jaki sposób to uczyniono i na jakiej podstawie. Zarzut naruszenia art. 3 ustawy o aktach stanu cywilnego w żaden sposób nie wpływa więc na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Akt zgony nie jest bowiem dowodem na okoliczność, kto jest następcom prawnym danej osoby. Brak udziału strony w postępowaniu nie jest przesłanką nieważnościową lecz podstawą wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i to jeszcze związaną ze zgłoszeniem żądania wznowienia przez tę a nie jakąkolwiek inną stronę (art. 147 zd. 2 K.p.a.). Na obecnym etapie kontrolowanej sprawy nie ma jednak dowodów na to, że decyzje zostały doręczone innym niż strony osobom, więc nie można stwierdzić, że naruszono art. 109 § 1, art. 140 czy art. 28 K.p.a. i to w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Nie miała żadnego wpływu na treść wyroku przedłożona przez skarżącego decyzja Burmistrza Miasta [.] z dnia [.] stycznia 2016 r., jako że została ona wydana dla AM a nie dla skarżącego inwestora, a ponadto zapadła już po zaskarżonej decyzji. Wobec niestwierdzenia uchybień uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.