II SA/Rz 312/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy -skargę oddala- Przedmiotem skargi J. K. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji transformatorowej. W podstawie prawnej decyzji Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji transformatorowej napowietrznej 15/0,4 kV typu [...] na działce nr 78/12 położonej w B. Decyzja ta została utrzymana w mocy wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. J. K. zwrócił się do SKO o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, z powodu pominięcia go jako strony postępowania. Postanowieniem z [...] października 2013 r. nr [...] Kolegium wznowiło na wniosek skarżącego postępowanie i jednocześnie wyznaczyło Wójta Gminy Przemyśl do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Decyzjami z dnia [...] września 2014 r., [...] marca 2015 r. i [...] lutego 2016 r. Wójt Gminy [...] umarzał wznowione postępowanie administracyjne. Rozstrzygnięcia te zostały uchylone w postępowaniu odwoławczym decyzjami Kolegium odpowiednio z dnia [...] października 2014 r., [...] maja 2015 r. i [...] kwietnia 2016 r. W dalszej kolejności decyzją [...] września 2016 r. Wójt Gminy [...] umorzył wznowione postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zaś decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. SKO utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję Wójta. Wskutek złożonej przez J. K. skargi w sprawie orzekał WSA w Rzeszowie który wyrokiem z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Rz 151/17 stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. oraz decyzji: Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r., SKO z dnia [...] kwietnia 2016 r., Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r., SKO [...] z dnia [...] maja 2015 r., Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r., SKO z dnia [...] października 2014 r., Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r.; oraz stwierdził nieważność postanowień: Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 r., SKO z dnia [...] października 2013 r., SKO z dnia [...] października 2016 r. W uzasadnieniu Sąd wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie decyzję przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wydał Wójt Gminy, jednakże w ostatniej – w tym wypadku w drugiej instancji orzekało SKO, które utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji i właśnie to Kolegium było właściwe w sprawie wznowienia postępowania w ww. przedmiocie. Naruszenie przepisów o właściwości skutkowało natomiast stwierdzeniem nieważności zapadłych rozstrzygnięć. W ponownie prowadzonym postępowaniu postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...] SKO wznowiło postępowanie zakończone ostateczną decyzją SKO z [...] lipca 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] SKO odmówiło uchylenia własnej decyzji nr [...] z [...] lipca 2013 r. Kolegium uznało, że J. K. nie ma interesu prawnego w postępowaniu zakończonym sporną decyzją o warunkach zabudowy. Wnioskodawcy nie przysługiwał bowiem status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. zarówno na etapie ustalenia warunków zabudowy jak i obecnie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. K. podniósł, że jest stroną postępowania lokalizacyjnego, a działania organów są dla niego krzywdzące. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2018 r. SKO utrzymało w mocy własną decyzję z [...] listopada 2017 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie podało, że jako podstawę weryfikacji decyzji lokalizacyjnej skarżący wskazał art. 145 1 pkt 4 K.p.a., tj. nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania. SKO wywiodło, że ustalenie kręgu stron postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia warunków zabudowy winno nastąpić zgodnie z art. 28 K.p.a. Do stwierdzenia, że dany podmiot winien być stroną postępowania, konieczne jest wskazanie normy prawnej z jakiej wywodzi on ochronę swojego interesu w konkretnej sprawie. Wyjaśniło nadto, że z ugruntowanego orzecznictwa sądowego wynika, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przysługuje inwestorowi, właścicielom i użytkownikom wieczystym działek inwestowanych, a także właścicielom tych działek, które znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Zdaniem Kolegium ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że J. K. nie posiada statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Status ten determinowany jest oddziaływaniem planowanej inwestycji. Istniejąca stacja transformatorowa napowietrzna zlokalizowana jest w odległości 27m od granicy działki nr 78/15, której użytkownikiem wieczystym jest J. K. Natomiast działka nr 78/12 na której zlokalizowana jest stacja ogrodzona jest blachą trapezową o wysokości od gruntu 2,30m. W odległości 31,10m od ogrodzenia znajduje się najbliższy budynek mieszkalno-użytkowy na działce nr 78/15, w którym mieszka J. K. i znajduje się siedziba ZGK [...]. Jak wskazało Kolegium J. w K. jest użytkownikiem wieczystym działki o numerze 78/15 obręb [...]. Działka inwestycyjna to działka o nr 78/12. Pomiędzy wyżej wskazanym działkami położona jest działka o nr 78/14 w użytkowaniu wieczystym A Sp. z o.o. Zatem działka nr 78/12 (inwestycyjna) nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością nr 78/15 (we współużytkowaniu J. K.). Inwestycja nie należy zaś do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Nie ma zatem podstaw do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Inne przepisy, w oparciu o które wyznacza się obszar odziaływania obiektu, nie mają zastosowania. Kolegium raz jeszcze podkreśliło, że J. K. nie wykazał interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym budowy stacji transformatorowej, zaś obszar oddziaływania obiektu zamyka się na obszarze działki nr 78/12 w B. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył J. K. nie zgadzając się z jej treścią. Zarzucił, że Kolegium nie wykonało wyroku WSA w Rzeszowie o sygn. II SA/Rz 151/17. Podkreślił, że winien zostać uznany za stronę postępowania, co zresztą zostało przesądzone w wyroku. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się zatem kryterium legalności dokonują kontroli zgodności zaskarżonego aktu (tu decyzja) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy rozpatrywaniu sprawy nie badają zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ograniczają się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie decyzji będącej przedmiotem sprawy. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "P.p.s.a." i zgodnie z jego treścią Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 P.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję w powyższym zakresie, tj. co do jej zgodności z prawem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. W konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. Zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy własna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. ([...]) o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji transformatorowej w B. Przede wszystkim należy podkreślić, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 145 § 1 K.o.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od ogólnej zasady trwałości i stabilności decyzji określonej w art. 16 K.p.a. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją w sytuacji, gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 K.p.a. (chodzi tu o błędy w sposobie prowadzenia postępowania poprzedzającego wydanie kwestionowanej decyzji a nie samą decyzję). Postępowanie wznowieniowe jest dwuetapowe. Pierwszy etap tzw. wstępny (wyjaśniający) rozpoczyna wniosek strony (tu z dnia [...] sierpnia 2013 r.), zgłoszony właściwemu organowi, o wznowienie postępowania i kończy się albo wydaniem postanowienia o wznowieniu (art. 149 § 1 K.p.a.) albo podjęciem postanowienia o odmowie wznowienia (art. 149 § 3 K.p.a.). Drugi etap, tzw. właściwy, po wydaniu postanowienia o wznowieniu, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego i ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia, a kończy się wydaniem decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. albo decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., względnie też decyzji na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. W kontrolowanej sprawie postępowanie wznowieniowe – wszczęte wnioskiem skarżącego wskazującym na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – po uprzednim wydaniu postanowienia o wznowieniu, zakończyło się wydaniem decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. decyzji o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym wobec braku podstaw do wznowienia, a więc decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. ([...]) odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. ([...]), utrzymanej następnie w mocy decyzją będącą przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu, pogląd SKO o nieprzysługiwaniu skarżącemu statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji transformatorowej napowietrznej 15/0,4 kV typu [...], na działce nr 78/12 w B. i w konsekwencji również braku wskazanej przez skarżącego podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zasługuje na akceptację. Otóż z ustaleń dokonanych zaskarżoną decyzją, znajdujących potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym wynika, że przedmiotowa inwestycja planowana jest na działce nr 78/12 w B., która jest ogrodzona blachą trapezową o wysokości od gruntu 2,30 m i nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr 78/15 (we współużytkowaniu wieczystym skarżącego). Stacja transformatorowa zlokalizowana jest w odległości 27 m od granicy działki nr 78/15, w odległości zaś 31,10 m od ogrodzenia działki inwestycyjnej znajduje się najbliższy budynek mieszkalno – użytkowy na działce nr 78/15, w którym mieszka skarżący i jednocześnie znajduje się siedziba Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. Pomiędzy w/w działkami, tj. działką nr 78/12 a nr 78/15 znajduje się działka nr 78/14 (w użytkowaniu wieczystym A Sp. z o.o. w B.). Trafnie też przyjęto, że przedmiotowa inwestycja, w świetle regulacji wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 57, poz. 2573 ze zm.), nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W takim stanie rzeczy Kolegium prawidłowo uznało, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy skarżącemu status strony w rozumieniu art. 28 nie przysługiwał. Organ ten w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. przedstawił szczegółową i dostatecznie klarowną argumentację w tym zakresie, wspartą orzecznictwem sądowoadministracyjnym, brak więc konieczności jej powielania. Przypomnieć jednakże należy, zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Treścią interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego – decydującego o statusie strony postępowania w rozumieniu cyt. wyżej art. 28 K.p.a. – jest co do zasady możliwość uzyskania przez określony podmiot merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy co do istoty. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1921/06, jeżeli norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie – statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. W świetle powyższego oraz przepisów Rozdziału 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), na podstawie której prowadzone było postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, uprawnienie strony w tym postępowaniu przysługuje inwestorowi oraz właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości sąsiednich z terenem inwestycji. Jak wcześniej wskazano, działka inwestycyjna nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr 78/15, której użytkownikiem wieczystym jest skarżący, zaś obszar oddziaływania inwestycji zamyka się na obszarze działki nr 78/12 (czyli inwestycyjnej). Nie może więc być mowy o interesie prawnym skarżącego w powyższym postępowaniu, a tym samym statusie strony w tym postępowaniu. Wnioski zatem wyciągnięte przez organ orzekający w postępowaniu wznowieniowym, iż brak podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – wskazanej we wniosku skarżącego – są prawidłowe. W rezultacie Sąd nie znajduje powodów do uznania, iż zaskarżona decyzja naruszyła prawo w zakresie, o jakim mowa na wstępie niniejszych wywodów. Chybione jest stanowisko skarżącego, iż Kolegium nie wykonało wyroku tut. Sądu z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 151/17, którym przesądzone zostało – według skarżącego - iż "winien zostać uznany za stronę postępowania". Otóż wspomnianym wyżej wyrokiem Sąd, korzystając z uprawnień przewidzianych w art. 135 P.p.s.a., stwierdził nieważność wszystkich wymienionych w sentencji decyzji Wójta Gminy [...] i SKO (z lat 2013 – 2016) w przedmiocie umorzenia wznowieniowego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji transformatorowej w B., jako dotkniętych wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. (naruszeniem przepisów normujących właściwość organów administracji). Stwierdziwszy takie wady, Sąd nie mógł się ustosunkować do zarzutów skargi J. K., a więc, że "winien zostać uznany za stronę wznowieniowego postępowania", co wynika wprost z uzasadnienia tegoż wyroku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.