II SA/Rz 314/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk WSA Robert Sawuła Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. P. kwotę 307 zł /słownie: trzysta siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008r.nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w zw. z art. 93 ust. 5 oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) po rozpoznaniu zażalenia J. P. na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2008r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania proponowanego podziału nieruchomości utrzymało je w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, że postanowieniem wydanym w pierwszej instancji Prezydent Miasta [...] pozytywnie zaopiniował proponowany podział nieruchomości tj. działki nr 280/44 na działki nr 280/46 i 280/47, działki nr 283/4 na działki nr 283/29 i 283/30, działki nr 283/7 na działki nr 283/31 i 283/32, działki nr 285/4 na działki nr 285/7 i 285/8, działki nr 285/6 na działki nr 285/9 i 285/10, działki nr 287/3 na działki nr 287/10 i 287/11, działki nr 287/6 na działki nr 287/12 i 287/13, działki nr 287/7 na działki nr 287/14 i nr 287/15 oraz działki nr 294 na działki nr 294/1, 294/2 i 294/3, obr. [...], położonych w R. przy ul. O.– pod warunkiem zapewnienia dojazdu do wydzielonych działek. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się J. P. składając na nie zażalenie i podnosząc, że podział jest nieuzasadniony wobec braku ugodowego zakończenia sprawy przez Gminę Miasto [...], poprzez zamianę części działki nr 294 stanowiącej własność żalącej się. Po rozpatrzeniu wskazanego środka zaskarżenia Kolegium uznało, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie. Argumentując rozstrzygnięcie organ wskazał na art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami określający warunki podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniósł, że w niniejszej sprawie analiza organu sprowadzała się do oceny proponowanego podziału z warunkami wynikającymi z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2006r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącej zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą:" połączenie ul. R. z ul. O. wraz z infrastrukturą" na działkach nr 283/4, 283/6, 283/7, 285/4, 285/5, 285/6, 287/3, 287/4, 287/6, 287/7, 294, 280/44, 280/9, 299/1, obr. [...], położonych w R. Następnie SKO zwróciło uwagę, iż z załączników graficznych wynika, że linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego na działce nr 294 pokrywają się z liniami podziału przedmiotowej działki określonymi w skarżonym postanowieniu. Określenie w decyzji lokalizacyjnej linii rozgraniczających teren inwestycji jest wiążące dla wszystkich organów i podmiotów realizujących ten cel. Ma charakter wiążący także w kontekście przyszłego podziału nieruchomości, który winien być zgodny z tak wskazanymi liniami rozgraniczającymi. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2008r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. P. wnosząc o jego uchylenie oraz wyeliminowanie z obrotu prawnego także poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] września 2008r. z powodu naruszenia przepisów prawa, w szczególności art. 7, 8, 9 i 10 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu podkreśliła, iż kwestionowany akt jest dla niej krzywdzący i narusza zasady współżycia społecznego. Akceptuje bowiem podział, na który skarżąca nie wyraża zgody, bowiem stanowi on naruszenie jej prawa własności. Nadto zupełnie pomija złożone przez nią propozycje zmierzające do ugodowego załatwienia sprawy, które zapewniałyby ochronę jej praw a zarazem umożliwiały realizację przez Miasto planowanej inwestycji. Proponowany podział nieruchomości spowoduje, zdaniem składającej skargę, zmniejszenie powierzchni stanowiącej jej własność działki nr 294 oraz pozbawi ją dostępu do drogi, czego skutkiem będzie z kolei znacząca utrata wartości przez powyższą nieruchomość. J. P. podkreśliła, iż odrzucenie jej propozycji dotyczących bądź zamiany działki nr 294 bądź jej sprzedaży na rzecz Miasta uwzględnia niewątpliwie interes społeczny, jednak całkowicie pomija jej słuszne interesy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie legalności podejmowanych aktów administracyjnych i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji Sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej (jego) nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Orzekanie w myśl art.135 P.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze tak zakreślone granice kontroli sądowoadministracyjnej należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie odpowiadają prawu, jako powzięte przy naruszeniu przepisów procesowych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasady i tryb postępowania w sprawach dotyczących podziałów nieruchomości uregulowane zostały w art. 93 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.g.n. Artykuł 93 ust. 1 u.g.n. zawiera zasadę, iż podział może nastąpić, jeśli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Wyjątek od niej wprowadza już zdanie drugie powołanego przepisu, wskazujące, iż w razie braku takiego planu stosuje się regulacje zawarte w art. 94 u.g.n. Następnym przepisem szczególnym stanowiącym odstępstwo od wspomnianej reguły jest art. 95 u.g.n., który wymienia przypadki pozwalające na dokonanie podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego a w przypadku jego braku - niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Procedura związana z podziałem nieruchomości jest co do zasady dwuetapowa. Najpierw bowiem zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego (w razie jego nieistnienia bada się spełnienie warunków z art. 94 ust. 1 u.g.n.) opiniuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta w formie postanowienia, na które służy zażalenie (art. 93 ust. 4 i ust. 5 u.g.n.). Dopiero później dokonuje się podziału na podstawie decyzji wskazanego organu zatwierdzającej projekt podziału (art. 96 ust. 1 u.g.n.). Wskazany art. 93 ust. 4 u.g.n. przewiduje jednakże wypadek, kiedy postanowienie opiniujące nie jest wydawane. Chodzi mianowicie o sytuacje określone w art. 95 u.g.n. Organ prowadzący postępowanie o dokonanie danego podziału, winien zatem każdorazowo ocenić czy wnioskowany podział jest podziałem w okolicznościach określonych w art. 95 u.g.n. - kiedy postanowienie opiniujące nie jest wymagane, czy też nie mieści się on w dyspozycji tego ostatniego przepisu – wówczas istnieje obowiązek wydania postanowienia zawierającego opinię. Odnosząc powyższe unormowania do okoliczności niniejszej sprawy należy przypisać Prezydentowi Miasta [...] naruszenie art. 93 ust. 4 u.g.n. Organ ten bowiem zaopiniował pozytywnie proponowany podział nieruchomości, mimo iż w sprawie zachodził przypadek określony w art. 95 pkt 6 u.g.n. wyłączający możliwość podejmowania postanowienia opiniującego. Wskazany punkt odnosi się do podziału nieruchomości mającego na celu wydzielenie części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej. Postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2008 dotyczy podziału, którego celem jest wydzielenie działek zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego polegającego na połączeniu ul. R. z ulicą O. w R. Jak wynika z tej decyzji oraz przy uwzględnieniu art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007r. Nr 19 poz. 115) projektowana droga jest niewątpliwie drogą publiczną z uwagi na fakt, iż będzie ona stanowić kontynuację ulicy R. i połączenie z ulicą O., która jest ulicą gminną. Stosownie zaś do treści powołanego ostatnio art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 4 wskazanej ustawy droga gminna zalicza się do kategorii dróg publicznych. Niezależnie od powyższego, za uchyleniem zapadłych w sprawie rozstrzygnięć przemawia też fakt, iż Prezydent Miasta [...] wydał postanowienie w przedmiocie opinii w sprawie podziału, prowadząc niniejsze postępowanie z urzędu. W takim zaś wypadku postanowienia tego rodzaju nie wydaje się, bowiem organ orzekający z urzędu obowiązany jest do zbadania w toku postępowania zaistnienie przesłanki zgodności, wyrażając swoje stanowisko w tym przedmiocie w rozstrzygnięciu kończącym postępowanie podziałowe. W tym zakresie Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008r. sygn. akt I OSK 403/07 (Lex Nr 453979), wedle którego organ dokonujący z urzędu podziału nieruchomości nie wydaje postanowienia opiniującego zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zatwierdzającej taki podział, czyli organu uprawnionego do wszczęcia postępowania w sprawie podziału. Ponieważ chodzi o ten sam organ, wystarczająca jest więc jego ocena, że wymagana zgodność występuje, wyrażona w kończącej postępowanie decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie może budzić wątpliwości, iż postępowanie toczyło się z urzędu, mimo zalegającego w aktach sprawy pisma Zastępcy Prezydenta Miasta [...] datowanego 19 sierpnia 2008r., skierowanego do Prezydenta Miasta [...]- zwracającego się o wszczęcie niniejszego postępowania podziałowego. Nie sposób bowiem korespondencję pomiędzy w istocie tymi samymi organami (Zastępca Prezydenta wykonując określone czynności działa jako Prezydent z mocy upoważnienia tego ostatniego) uznać za wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie administracyjne. Nadto stosownie do art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, którym w myśl art. 6 pkt 1 u.g.n. jest m. in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. Fakt prowadzenia niniejszego postępowania z urzędu potwierdza zresztą zawiadomienie organu pierwszoinstancyjnego z dnia 2 września 2007r. wskazujące na taki właśnie sposób prowadzenia postępowania. Uwzględniając zatem podniesione wyżej uchybienie organu pierwszej instancji (naruszenie art. 93 ust. 4 u.g.n.) należało wyeliminować z obrotu prawnego postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2008r., jako podjęte w sprzeczności z art. 138 § 1 pkt 1 KPA. Utrzymywało ono bowiem rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne mimo braku ku temu podstaw. Natomiast uchylenie postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2008r. nastąpiło na podstawie art. 135 P.p.s.a., bowiem jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Ze względu na przesłanki niniejszego orzeczenia, przedwczesnym było odnoszenie się do zarzutów skargi. Z przytoczonych względów orzeczono jak w sentencji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego zapadło w myśl art. 200 P.p.s.a. Zasądzona kwota 307 zł obejmuje wysokość uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego (50 zł), koszt wynagrodzenia adwokackiego (240 zł) oraz wysokość opłaty skarbowej z tytułu udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).