II SA/Rz 317/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie SO (del.) Ewa Partyka /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu do ewidencji działalności gospodarczej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. M. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 317/10 U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (zwane dalej SKO) decyzją z dnia [...]r., nr[...], po rozpatrzeniu odwołania E.M.od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r., nr [...] odmawiającej dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z przyczyn, które organ odwoławczy uwzględnił z urzędu. Przedmiotem podania skierowanego do Prezydenta Miasta R. było wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej dotychczasowego wpisu, pod którym E.M. prowadziła działalność gospodarczą z zakresu świadczenia pomocy prawnej. Treścią drugiego żądania złożonego przez stronę było natomiast dokonanie wpisu do ewidencji nowego rodzaju zamierzonej działalności (pod nazwą Kancelaria Podatkowa TAKSA E.M.). W ocenie organu odwoławczego obydwa żądania podlegają rozpatrzeniu w ramach różnych reżimów. W pierwszej kolejności powinien być rozpatrzony wniosek o wykreślenie dotychczasowego wpisu. Dopiero ustalenia dokonane w tym postępowaniu będą przesądzać o losach wniosku o dokonanie wpisu nowego rodzaju działalności. Pomimo wezwania do uzupełnienia obydwu tych wniosków w trybie art. 64 § 2 k.p.a., organ I instancji załatwił sprawę o samowolnie określonym przedmiocie – "odmowie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej". Doszło tym samym do nieuprawnionej zmiany przedmiotu postępowania wyznaczonego żądaniami strony. Wskutek nieusunięcia braków formalnych podań, organ obowiązany był, zgodnie z rygorem nadanym wezwaniom, pozostawić wnioski bez rozpoznania, zamiast wydawać decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Obydwie odmiany naruszeń prawa przesądziły o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z decyzją nie zgodziła się E.M. składając od niej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze zarzuciła organowi naruszenie art. 20, art. 21 § 1 pkt 3, art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 24 § 3 i art. 27 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że radcowie prawni, w tym i ona sama, w okresie od 1 stycznia 1989 r. do 15 września 1997 r. byli przedsiębiorcami na podstawie ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 41, poz. 324 ze zm.). Zmianę przyniosło uchylenie art. 24 cyt. ustawy, które nastąpiło na podstawie art. 8 ustawy z dnia 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 75, poz. 471), który pozbawił radców prawnych działających w ramach kancelarii, statusu przedsiębiorców w rozumieniu ustawy o działalności gospodarczej. W tej sytuacji zasadne stało się wykreślenie widniejącego wciąż wpisu w ewidencji działalności gospodarczej dokonanego w trybie ustawy o działalności gospodarczej, względnie stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o dokonaniu takiego wpisu, stosownie do art. 162 k.p.a. Od 15 września 1997 r. ustała podstawa do tego aby wpis dokonany pod numerem 4168T w dalszym ciągu w ewidencji widniał. Radcowie prawni stali się przedsiębiorcami ponownie dopiero wskutek wejścia w życie aktualnie obowiązującej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skoro organ nie usunął z urzędu zbędnego już wpisu, zasadnym jest żądanie jego usunięcia. Funkcjonowanie tego wpisu uniemożliwia skarżącej dokonanie nowego wpisu; aktualny nowy wpis (na jakim skarżącej zależy) dokonany byłby w innym reżimie prawnym i podlegałby ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Organ II instancji błędnie przyjął, że ma do czynienia z dwoma odrębnymi sprawami (wykreślenia i wpisu do ewidencji). Sprawa wygaszenia decyzji dotychczasowej i dokonania nowego wpisu są w ocenie skarżącej sprawami tożsamymi. Naruszono też zasadę prawdy obiektywnej, gdyż nie przeprowadzono dostatecznie wnikliwie postępowania wyjaśniającego. Naruszeniu uległa ponadto zasada zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się; do takiej konkluzji prowadzi treść uzasadnienia decyzji II instancji, wskazująca na konieczność prowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Niezależnie od tego, decyzja została wydana przed prawomocnym zakończeniem postępowania o wyłączenie z udziału w sprawie członków etatowych (w tym Prezesa) SKO. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w odpowiedzi na skargę stwierdziło, iż nie znajduje podstaw do zastosowania autokontroli, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przepis § 2 wymienionego artykułu wymienia podstawową zasadę wykonywania przez te sądy funkcji kontrolnej stanowiąc, iż sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem. Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. Sąd administracyjny pełni wyłącznie funkcje kasacyjne. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna. Rozpoznając sprawę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie był co prawda związany zarzutami i wnioskami skargi, jednakże złożony zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyby okazał się zasadny, mógł przesądzić o treści rozstrzygnięcia. Zarzut ten dotyczył wydania decyzji przez SKO w sytuacji gdy nie został rozpoznany złożony przez składającą odwołanie wniosek o wyłączenie wszystkich etatowych członków Kolegium, w tym także Prezesa tego organu. Sąd zauważa, że wniosek powyższy został zawarty w piśmie z dnia 18.09.2009 r. i nie czynił on zadość wymogom, które winien spełniać. W oparciu o przepis art. 24 § 3 k.p.a. można bowiem kwestionować bezstronność imiennie wskazanej osoby czy osób /tak: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 9 Wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 191/. Nawet jednak powyższy brak nie uzasadniał zupełnego zignorowania wniosku, gdyż w tej sytuacji należało wezwać E.M. do jego uzupełnienia. Zgłoszenie wniosku o wyłączenie rodzi bowiem obowiązek jego rozpoznania – pozytywnie lub negatywnie, ale nie pozwala na pozostawienie bez rozpoznania czy też pominięcie. W analogiczny sposób wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 20.12.2007 r. sygn. I OSK 281/07 /LEX 500666/. Wśród podstawowych zasad postępowania administracyjnego są uregulowane na gruncie art. 7 i 8 k.p.a. – zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W obowiązującym stanie prawnym zakres swobody działania organu administracji publicznej pozostaje ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Treść zasad wynikających z k.p.a. wiąże się m. in. z pogłębianiem zaufania do organów państwa. Jednym ze środków, który sprzyja realizacji tych zasad jest instytucja wyłączenia, która ma na celu eliminowanie wszystkich przyczyn skutkujących pojawieniem się jakichkolwiek wątpliwości co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu sprawy. Instytucja wyłączenia, w tym także instytucja wyłączenia pracownika organu lub organu na podstawie art. 24 i 25 k.p.a. jest realizowana w trybie określonym przez właściwe przepisy, co oznacza, że zgłoszenie tego rodzaju wniosku pociąga za sobą konieczność rozpoznania go według stosownej i właściwej procedury. Nie można pozostawić tego rodzaju wniosku bez rozpoznania z powodu sformułowania go w sposób nie odpowiadający konstrukcji dla niego przewidzianej i regulowany przepisami prawa procesowego. Zgłoszenie wniosku o wyłączenie, nawet przy braku podstaw do jego uwzględniania, rodzi po stronie właściwych organów obowiązek jego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. powinno więc w pierwszej kolejności zająć się kwestią złożonego wniosku o wyłączenie Prezesa i etatowych członków Kolegium, a dopiero potem podejmować ewentualnie dalsze czynności w sprawie. Zasadnie skarżąca zwraca uwagę, iż etatowy członek Kolegium zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856, ze zm./ przewodniczy składowi orzekającemu. W każdym więc przypadku taki etatowy członek jest w składzie orzekającym. Ponadto to prezes zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 10 w/w ustawy wyznacza przewodniczącego składu orzekającego, który ma rozpatrzyć odwołania, a w sytuacji gdy wniosek o wyłączenie dotyczy także tego prezesa okazać się może, że wniosek skarżącej trzeba potraktować jak wniosek o wyłączenie od orzekania całego SKO w Rzeszowie jako organu. Bez prawidłowego ustalenia czy istnieją podstawy do wyłączenia wskazanych jak dotychczas ogólnikowo członków etatowych Kolegium, a przede wszystkim prezesa, nie ma możliwości oceny prawidłowości postępowania w sprawie, która toczyła się przed SKO w R. W ocenie Sądu nierozpoznanie przed wydaniem decyzji przez organ II instancji wniosku o wyłączenie jest uchybieniem przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, iż w składzie SKO orzeka osoba, która powinna zostać wyłączona. W takiej sytuacji, po uzupełnieniu przez skarżącą wniosku, w pierwszej kolejności należy uruchomić procedurę dotyczącą rozpoznania wniosku o wyłączenie Prezesa Kolegium, ewentualnie następnie wyłączenia jego członków etatowych, a dopiero w dalszej kolejności możliwe będzie merytoryczne rozpoznanie odwołania od decyzji organu I instancji. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.