II SA/Rz 318/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 czerwca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu M. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]. II SA/Rz 318/20 Uzasadnienie Przedmiotem sprzeciwu M. Z. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2020 r. nr [...] dotycząca przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z [...] listopada 2019 r. M. Z. wystąpiła do Burmistrza ...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem Z. Z. Organ I instancji prowadząc postępowanie ustalił, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [....] orzeczeniem z [...] listopada 2019 r. zaliczył Z. Z. (ur. [...] czerwca 1970 r.) do znacznego stopnia niepełnosprawności, stwierdzając, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datowany został od [...] września 2019 r. Decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] Burmistrz [...] – działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej: u.ś.r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) - odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem. W uzasadnieniu wskazał, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia; mimo że Trybunał Konstytucyjny orzekł o częściowej niekonstytucyjności tego przepisu (w zakresie kryterium wieku powstania niepełnosprawności), warunek ten nie został usunięty z ustawy i nie kreuje prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli ich niepełnosprawność powstała po tym okresie. Dodatkowo Burmistrz wskazał na treść art. 17 ust. 5 u.ś.r., wg którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; Z. Z. bezsprzecznie w związku małżeńskim pozostaje, a jego żona nie jest osobą posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od decyzji Burmistrza wnioskodawczyni zakwestionowała odmowę przyznania jej świadczenia, wskazując, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem (której poza nią nikt nie może sprawować) i w związku z tym nie ma możliwości podjęcia pracy. SKO opisaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2020 r. - działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – uchyliło w całości decyzję Burmistrza, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zakwestionowało zasadność odmowy przyznania świadczenia z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazując, że w kontekście wyroku TK z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, przeszkody w tym zakresie nie stanowi okoliczność, iż nie można ustalić daty powstania niepełnosprawności męża wnioskodawczyni. Wyrokiem tym bowiem TK uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wyrok Trybunału nie może zostać pominięty przy ustalaniu zakresu normatywnego art. 17 ust. 1b u.ś.r. (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) i w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki których niepełnosprawność powstała później niż wskazano w tym przepisie, oceny spełnienia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności u osoby niepełnosprawnej. Kolegium podważyło również stanowisko co do zaistnienia drugiej przesłanki, na podstawie której organ I instancji odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia. Powołując się na orzecznictwo TK oraz sądów administracyjnych SKO wskazało, że nieuprawniona jest taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 a) w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim. Zaprezentowana przez organ I instancji wykładnia gramatyczna art. 17 ust. 5 pkt 2 a) u.ś.r. prowadziłaby do absurdalnego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który nie może sprawować faktycznej opieki z uwagi na swoją własną niepełnosprawność i który sam wymaga opieki. Niezależnie od powyższego SKO w uzasadnieniu wydanej decyzji wywiodło konieczność zbadania pozostałych przesłanek określonych w art. 17, w tym negatywnych przesłanek przyznania świadczenia wskazanych w ust. 5 tego artykułu. W tej sytuacji, wydanie decyzji przez organ I instancji zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy jak również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego skutkowało jej uchyleniem w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. We wniesionym do WSA w Rzeszowie sprzeciwie od decyzji SKO z [...] lutego 2020 r. M. Z. zawnioskowała o jej uchylenie i przyznanie jej przez ten organ świadczenia pielęgnacyjnego. Podniosła, że w jej sprawie zebrano już wystarczający materiał dowodowy, aby SKO mogło samodzielnie wydać decyzję. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie sprzeciwu. Wyjaśniło, że organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji odniósł się do przesłanki dot. niespełnienia kryterium wiekowego przy ustaleniu niepełnosprawności oraz do kwestii pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. Zaniechał jednak dokonania ustaleń, oceny i weryfikacji materiału dowodowego w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, tj. czy zostały spełnione pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z art. 17 u.ś.r. Tylko bowiem łączne spełnienie przesłanek określonych w tym artykule i braku negatywnych przesłanek wymienionych w jego ust. 5 warunkuje ustalenie prawa do tego świadczenia. Obszar powyższych ustaleń i niewyjaśnionych okoliczności faktycznych wykracza poza możliwości uzupełnienia materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższa zasada podlega jednak wyłączeniu w przypadku sprzeciwu, gdyż jak stanowi art. 64e P.p.s.a., "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego"; stosownie do art. 64a P.p.s.a., od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z jej treści może wnieść od niej sprzeciw (zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy"). Wynikający z art. 64e P.p.s.a. zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. wskazuje zatem, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny i służy wyłącznie sprawdzeniu, czy kasatoryjna decyzja organu drugiej instancji oparta została na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Zawarte w tym przepisie określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, niemniej oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Równoznaczne jest to z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Jak już wskazano wyżej, wyraźne ograniczenie zakresu kontroli wyłącznie do zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w postępowaniu ze sprzeciwu na taką decyzję pozostają kwestie właściwego rozumienia i zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, co odróżnia sprzeciw od skargi. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie istotną kwestią jest zatem rozstrzygnięcie, czy zaistniały w niej określone w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki do uchylenia przez SKO decyzją z [...] lutego 2020 r. decyzji Burmistrza [...] z [...] stycznia 2020 r. o odmowie przyznania M. Z. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem Z. Z. Na wstępie podkreślenia wymaga, że Sąd podziela wyrażone w objętej sprzeciwem decyzji SKO stanowisko co do wykładni art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 a) u.ś.r., której szczegółowe przedstawianie z uwagi na istotę sprzeciwu jawi się jako zbędne. Analizie podlega bowiem zasadność uchylenia przez ten organ decyzji organu I instancji z uwagi na brak zbadania negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazanych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Dokonując kontroli decyzji SKO wg kryteriów określonych w art. 64e P.p.s.a. Sąd stwierdził, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie to jako wydane z naruszeniem art. 138 2 K.p.a. nie może zostać uznane za prawidłowe. Organ odwoławczy nie wykazał w jakikolwiek sposób, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 K.p.a. Rację należy przyznać skarżącej, że SKO nie wykazało w zaskarżonej decyzji, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz – w kontekście art. 136 K.p.a. – że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalany w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego. Przytoczona ogólnikowo w uzasadnieniu decyzji Kolegium okoliczność związana z koniecznością ustalenia "pozostałych przesłanek określonych w art. 17 u.ś.r., w tym negatywnych przesłanek dot. przyznania świadczenia wskazanych w art. 17 ust. 5 u.ś.r." nie stanowi o wypełnieniu hipotezy art. 138 § 2 K.p.a. Po pierwsze, przesłanki te nie są, co do zasady, trudne do ustalenia przez rozstrzygające sprawę organy administracji. Po drugie, organ odwoławczy nie wskazał jakie konkretnie przesłanki uniemożliwiające wydanie decyzji o charakterze merytorycznym nie zostały ustalone przez organ I instancji, a nadto nie mogły zostać ustalone na etapie uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego na etapie postępowania odwoławczego. Sąd zauważa, że akta organu I instancji zawierają wypełniony wniosek skarżącej, odpis orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności męża skarżącej, kwestionariusz wywiadu środowiskowego oraz inne dokumenty złożone na okoliczność ustalenia ich sytuacji materialno – życiowej. W takiej sytuacji obowiązkiem Kolegium była ocena materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, a po jego ewentualnym uzupełnieniu – merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Dopiero w sytuacji wykazania, że w sprawie zachodzą okoliczności wskazane w art. 138 § 2 K.p.a., organ byłby upoważniony do wydania decyzji kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 w sposób wadliwy, błędnie przyjmując, że zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia wykroczył poza ramy przepisu art. 136 § 1 K.p.a. W związku z powyższym, Sąd działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.