II SA/Rz 32/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kolbuszowej na uchwałę Rady Miejskiej w Kolbuszowej z dnia 24 lutego 2022 r. nr XLIII/498/22 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Kolbuszowej jest uchwała Rady Miejska w Kolbuszowej z 24 lutego 2022 r. nr XLIII/498/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu z terenu Gminy Kolbuszowa - podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372, dalej: u.s.g.) oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2490, dalej: u.o.s.p.). W skardze na w/w uchwałę Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.: 1. art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. i w konsekwencji naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - polegające na wyjściu poza granice upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację ustawy upoważniającej, poprzez dokonanie przepisem § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, w sytuacji, gdy przepisy ustawy upoważniającej uprawniały Radę Miejską do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej oraz szkoleniu, naliczaną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej; 2. istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. i w konsekwencji naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - polegające na wyjściu poza granice upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację ustawy upoważniającej, poprzez dokonanie przepisem § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w szkoleniu lub ćwiczeniu w sytuacji, gdy przepisy ustawy upoważniającej uprawniały Radę Miejską do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu; 3. art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 57 u.o.s.p. w zw. z § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) i w konsekwencji naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez uchylenie przepisem § 2 mocy obowiązującej uchwały Rady Miejskiej z 22 lutego 2018 r. nr LII/630/18 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, gdy wskazany akt prawny derogowany został ustawą upoważniającą z dniem 1 stycznia 2022 r.; 4. art. 5 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. 2019 r., poz. 1461, dalej: u.o.a.n.), polegające na niezastosowaniu tego przepisu i zaniechaniu nadania podjętej uchwale mocy wstecznej obowiązywania od 1 stycznia 2022 r., skutkującym pozbawieniem podstawy prawnej do ekwiwalentu przysługującego uprawnionym na mocy art. 15 ust. 1 u.o.s.p. w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 7 kwietnia 2022 r., co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi wskazał, że podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi przede wszystkim art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. w ówczesnym brzmieniu, zgodnie z którym strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu otrzymuje niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż na dwa lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu nie może przekroczyć 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1251, 1429 i 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Za czas nieobecności w pracy z przyczyn określonych w ust. 1 strażacy OSP zachowują uprawnienie do innych niż wynagrodzenie świadczeń związanych z pracą, przewidziane w odrębnych przepisach. W treści § 1 zaskarżonej uchwały dokonano w sposób nieuprawniony modyfikacji przepisu ustawy, wskazując że ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej: 1) w kwocie 25 zł za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki OSP, w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, 2) w kwocie 10 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu, liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki OSP. RM posłużyła się pojęciem "członek Ochotniczej Straży Pożarnej" zamiast znajdującego się w u.o.s.p. pojęcia "strażaka Ochotniczej Straży Pożarnej", które jest pojęciem węższym. W konsekwencji uchwała ta wychodzi poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom miasta /gminy na podstawie ustawy kompetencyjnej i przyznaje uprawnienia grupie członków Ochotniczej Straży Pożarnej, której uprawnień de facto nie przyznaje u.o.s.p. W świetle zasady określonej w art. 7 Konstytucji RP, materia regulowana wydanym aktem prawa miejscowego powinna wynikać z upoważnienia ustawowego. Organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego mu w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie, "przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p. posługuje się pojęciem "strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej", które to pojęcie nie jest tożsame z pojęciem "członek Ochotniczej Straży Pożarnej", użytym w zaskarżonej uchwale. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.o.s.p., ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami Ochotniczej Straży Pożarnej". Jak wynika natomiast z art. 8 tej ustawy, strażakiem ratownikiem Ochotniczej Straży Pożarnej jest strażak Ochotniczej Straży Pożarnej, który spełnia określone w nim wymagania: (1) ukończył 18 łat, a nie ukończył 65 lat, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1, (2) posiada aktualne ubezpieczenie o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2, (3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych, (4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, (5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Analiza powyższej regulacji nie pozostawia wątpliwości, że pojęcie "strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej" o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. jest węższe niż pojęcie "członka Ochotniczej Straży Pożarnej" o jakim mowa w zaskarżonej uchwale. W konsekwencji zaskarżona uchwała wychodzi poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej i przyznaje uprawnienia grupie członków Ochotniczej Straży Pożarnej, której uprawnień de facto nie przyznaje ustawa o ochotniczych strażach pożarnych" (wyrok WSA w Białymstoku z 22 października 2024 r. II SA/Bk 523/24, LEX nr 3775010). W odniesieniu do § 2 zaskarżonej uchwały Prokurator podniósł, że błędnie jego numerację przypisano dwóm przepisom, z których pierwszy dot. powierzenia wykonania uchwały Burmistrzowi, zaś drugi utraty mocy obowiązującej poprzedniej uchwały z 22 lutego 2018 r. nr LII/630/18. Odnośnie drugiej z tych kwestii Prokurator wywiódł, że w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały derogowana nią uchwała z 22 lutego 2018 r. nie obowiązywała już od 1 stycznia 2022 r. Przepis § 2 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza więc prawo, sugeruje bowiem, że uchwała z 22 lutego 2018 r. obowiązywała do czasu podjęcia i wejścia w życie zaskarżonej uchwały. W przepisach u.o.s.p. ustawodawca zakreślił samorządom termin 6 miesięcy, w jakim ma nastąpić uchwalenie aktów prawa miejscowego, które określą wysokość danego ekwiwalentu. Ustawowo zniesiono więc dotychczasowe podstawy prawne wypłaty należnego ekwiwalentu, a chronologia uniemożliwiała uchwalenie nowego prawa z zachowaniem zasad wynikających z art. 4 u.o.a.n. Nie ma zatem żadnych argumentów, które pozwoliłyby na przyjęcie, że do czasu wejścia w życie zaskarżonej uchwały istniały inne podstawy określające wysokość ekwiwalentu. Delegacja do wydania aktu prawnego w oparciu o art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. została więc wykonana przez RM w sposób wadliwy, a w zasadzie nie została wykonana dla określonego przedziału czasowego. Rada określiła wysokość ekwiwalentu, a jednocześnie ukształtowała przepis określający moment wejścia w życie w taki sposób, że pozbawiła podstawy prawnej do otrzymania przez uprawnionych ekwiwalentu w okresie od 1 stycznia do 24 lutego 2022 r. Zdaniem skarżącego Prokuratora, powyższe naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (wyrok TK z 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02, OTK-A 2003/9/100) Skutkuje to koniecznością wyeliminowania całości zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, a stwierdzenie nieważności tylko kwestionowanych przepisów spowodowałoby, że uchwała stanie się dysfunkcjonalna. Niewyczerpanie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa i musi doprowadzić do wyeliminowania uchwały z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem. W odpowiedzi na skargę RM wniosła o oddalenie skargi. ad. 1 i 2. W ocenie Rady zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. nie znajduje uzasadnienia prawnego. Zapis § 1 ust. 1 uchwały jest zgodny z definicją zawartą w art. 1 ust. 3 u.o.s.p. Ustawodawca jednoznacznie określa, iż członkowie ochotniczych straży pożarnych to "strażacy OSP". Skoro więc uchwała stanowi o ustaleniu wysokości ekwiwalentu dla członków ochotniczych straży pożarnych, to należy zgodnie z art. 1 ust 3 u.o.s.p. interpretować, iż dotyczy to strażaków OSP. W ocenie Gminy nie ma przeszkód, aby tych sformułowań używać zamiennie jako określeń ustawowych. Wywód ten dotyczy również ekwiwalentu określonego w § 1 pkt 2 uchwały odnośnie szkoleń lub ćwiczeń osób określonych w art. 1 ust. 3 u.o.s.p. Ekwiwalent ustala się dla strażaka ratownika o którym mowa w art. 8 u.o.s.p. Strażak OSP, który uczestniczył w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych jest strażakiem ratownikiem. Uchwała o ustaleniu ekwiwalentu właśnie odnosi się do strażaków ratowników, bo tylko za takie działania mogą otrzymać ekwiwalent; wynika to wprost z zaskarżonej uchwały. ad. 3. Z treści art. 57 u.o.s.p. wynika, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Z treści zapisu nie wynika jednoznacznie, że zostały uchylone przepisy pozwalające na ustalenie ekwiwalentu dla strażaków ratowników, jedynie w art. 15 u.o.s.p. ustalono nowe zasady ustalenia tego ekwiwalentu. Zapis art. 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" odnosi się do sytuacji, w której uchylony jest zapis poprzedniej ustawy w tej materii. Na uwagę zasługuje fakt, że nowa ustawa w swojej treści (art. 15) przewiduje taką samą procedurę ustalenia ekwiwalentu dla strażaków ratowników. Stanowisko takie przyjęła Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu, która zaleciła stosowanie wykładni systemowej i wypłacenie ekwiwalentu na podstawie starych uchwał. Wprawdzie w art. 38 pkt 12 u.o.s.p. w wersji obowiązującej od 1 stycznia 2022 r. znalazł się zapis o uchyleniu art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, ale brak innych zmian i wprowadzenie art. 15 w nowej ustawie powoduje, że wypłata ekwiwalentu mogła się odbyć na podstawie zaskarżonej uchwały. ad. 4. Art. 5 u.o.a.n. nie nakazuje nadawania uchwałom mocy wstecznej. Przepis jedynie daje taką możliwość, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Skoro nie ma takiego obowiązku, to zarzut nieważności zaskarżonej uchwały jest chybiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego; takim aktem jest objęta wniesioną w niniejszej sprawie skargą uchwała RM w Kolbuszowej z 24 lutego 2022 r. nr XLIII/498/22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu z terenu Gminy Kolbuszowa. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Mimo że art. 147 § 1 P.p.s.a. wprost o tym nie stanowi, w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały organu gminy (przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym stwierdzenie nieważności następuje wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa). Do istotnych naruszeń prawa kwalifikują się uchybienia prowadzące do skutków które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, przez co należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego; do takich zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy ustawą a aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Takie naruszenie Sąd stwierdził w wyniku rozpoznania skargi Prokuratora. I. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), "strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny". Z ust. 2 tego artykułu wynika m.in., że "ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". W § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały RG ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniach ratowniczych i akcji ratowniczej – w kwocie 25 zł. Wg zaś ust. 2 tego paragrafu, wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w szkoleniu lub ćwiczeniu wynosi 10 zł. Zdaniem skarżącego Prokuratora, RM wskazanymi regulacjami uchwały naruszyła granice upoważnienia ustawowego, przyznając prawo do ekwiwalentu w sytuacjach przewidzianych przez art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. wszystkim członkom Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Kolbuszowa. Odnosząc się do argumentacji Prokuratora Sąd podziela zarzuty dotyczące wadliwego ustalenia zaskarżoną uchwałą zakresu podmiotowego przysługiwania prawa do ekwiwalentu pieniężnego. W kontrolowanej uchwale bez wątpienia doszło do nieuprawnionego rozszerzenia katalogu podmiotów uprawnionych do otrzymywania ekwiwalentu, co wynika już z samego tytułu uchwały i co zostało następnie powtórzone w dyspozycji jej § 1 pkt 1 i 2 poprzez użycie terminu "członkom ochotniczej straży pożarnej". Przytoczony wyżej przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p. posługuje się węższym znaczeniowo określeniem "strażak ratownik OSP", które nie jest tożsame z terminem "członek ochotniczej straży pożarnej". Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.o.s.p., ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami ochotniczej straży pożarnej". W myśl art. 8 u.o.s.p., "strażakiem ratownikiem ochotniczej straży pożarnej" jest strażak ochotniczej straży pożarnej, który: 1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1, 2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2, 3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych, 4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, 5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Z powyższych przepisów wynika, że określenie "strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej" o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. jest węższe aniżeli pojęcie "członka ochotniczej straży pożarnej" o jakim mowa w zaskarżonej uchwale. Tym samym uchwała ta rozszerza w sposób nieuprawniony krąg osób którym przysługuje prawo do ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. W konsekwencji zaskarżona uchwała wychodzi poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej i przyznaje uprawnienia grupie członków OSP, której uprawnień nie przyznaje ustawa. Oczywistym jest, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Jeżeli organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym - a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie - to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r. III FSK 4957/21). II. Odnosząc się do zarzutu wyrażonego w pkt 3 skargi Sąd zauważa, że u.o.s.p. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r., natomiast uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym strażaków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1-6 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. RM wypełniła treść art. 28 ust. 1 tej ustawy, podejmując 22 lutego 2018 r. uchwałę nr LII/630/18 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę. Wg art. 48 u.o.s.p., uchwały o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Powołana ustawa nie zawiera przepisów przejściowych pozwalających na utrzymanie w mocy uchwał w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków ochotniczej straży pożarnej, podejmowanych na podstawie ustawy o ochronie przeciwpożarowej, uchylonej mocą art. 38 pkt 12 u.o.s.p. z dniem 1 stycznia 2022 r. z dniem wejścia w życie ustawy na podstawie art. 57 u.o.s.p. Ponieważ w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały (24 lutego 2022 r.) uprzednia uchwała RM podjęta na podstawie ustawy o ochronie przeciwpożarowej już nie obowiązywała, to słusznie podniósł skarżący Prokurator, że regulacja zawarta w § 2 zaskarżonej uchwały (abstrahując od błędnej numeracji i podwójnego powtórzenia tego paragrafu) dotycząca uchylenia wcześniejszej uchwały jest nieprawidłowa, bowiem uchyla akt już nieobowiązujący od 1 stycznia 2022 r. Skoro zatem uchwała wymieniona w § 2 zaskarżonej uchwały nie obowiązywała w dacie 24 lutego 2022 r., to nie było ani podstaw do stwierdzania, że traci ona moc. Z tych względów także więc § 2 zaskarżonej uchwały narusza prawo w sposób istotny, bowiem sugeruje, że uchwała nieobwiązująca z powodu utraty podstaw prawnych do jej podjęcia nadal obowiązywała. To zaś mogło spowodować jej nieuprawnione stosowanie wobec osób legitymowanych do ekwiwalentu mocą nowych przepisów u.o.s.p. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 23 marca 2023 r. II SA/Ol 111/23, LEX nr 3514608). III. Zgodzić należy się również z Prokuratorem co do dokonania zaskarżoną uchwałą naruszenia opisanego w pkt 4 skargi. Zasadnie podniesiono w nim istotne naruszenie art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez zaniechanie prawodawcze i nienadanie uchwale mocy wstecznej od 1 stycznia 2022 r., tj. od dnia wejścia w życie u.o.s.p. przewidującej uprawnienia do ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Stosownie do § 3 zaskarżonej uchwały, weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, czyli 8 kwietnia 2022 r. Zasady demokratycznego państwa prawa - jako jedyna przesłanka retroaktywności aktu prawnego - nie sprzeciwiają się nadaniu mocy wstecznej aktowi w sytuacji, gdy jest to jedyny i konieczny sposób zapewnienia adresatom tegoż aktu należnego im świadczenia. Nadanie uchwale mocy tylko na przyszłość (ex nunc) - w oparciu o art. 4 ust. 1 u.o.a.n. - pozbawiałyby podmioty uprawnione z uchwały należnego im świadczenia za okres sprzed wejścia jej w życie w sytuacji, gdyż relewantnie prawnie zachowanie jej adresatów związane z odpowiednim ekwiwalentem (uposażeniem) miałoby miejsce (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 19 grudnia 2024 r. II SA/Ol 797/24, LEX nr 3811252.). Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. orzekł jak w sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały.