II SA/Rz 321/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego -skargę oddala- II SA/Rz 321/13 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi J. L. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także WINB) z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także PINB) z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr 417 położonej w miejscowości S., zakończonego ostateczną decyzją PINB z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]. W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., w dacie orzekania Sądu obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej w dalszej części "k.p.a.". Z uzasadnienia tego postanowienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zgłosił sprzeciw w sprawie zawiadomienia K. L. z dnia 27 września 2010 r. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr 417 położonej w miejscowości S., gmina [...]. Organ nadzoru budowlanego uznał, że wykonane w trakcie realizacji inwestycji odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego kwalifikuje się jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Kanalizacja deszczowa, która odprowadza wody opadowe do przedstawionego na inwentaryzacji powykonawczej rowu – cieku wodnego wymagała uzyskania pozwolenia na wprowadzenie wód opadowych do tego cieku wodnego. Rozstrzygnięcie to na skutek odwołania K. L. zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]. Tę ostatnią decyzję uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 698/11 z uwagi na naruszenie przepisów postępowania. Prowadząc postępowanie po wyroku WSA, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. umorzył postępowanie odwoławcze w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. z uwagi na cofnięcie odwołania przez K. L. W dalszej kolejności wnioskiem z 12.10.2012 r. J. L. zwróciła się do PINB o wznowienie postępowania w sprawie zgłoszenia zakończenia robót budowlanych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na brak jej udziału w tym postępowaniu. W obszernym uzasadnieniu podniosła, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia inwestor, dlatego też należy posłużyć się potocznym, językowym znaczeniem tego słowa. Inwestorem jest więc osoba, która dokonuje inwestycji, a więc nakładu gospodarczego, którego celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących obiektów majątku trwałego. Z tego względu przysługuje jej przymiot inwestora budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr 417 w S., jest bowiem właścicielem powyższej nieruchomości na zasadzie wspólności majątkowej z mężem K. L. Współfinansowała to przedsięwzięcie, organizowała budowę (biorąc czynny udział w procesie wyboru kierownika budowy oraz negocjując warunki z wykonawcami). Współdecydowała także o przeznaczeniu tej nieruchomości, technologii jej wykonania. J. L. wskazała ponadto, że nawet, gdyby przyjąć, iż nie jest inwestorem w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, to z pewnością jest stroną w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia zakończenia robót budowlanych. Budynek, którego dotyczy ta sprawa stanowi bowiem jej własność, z której ma prawo czerpać korzyści oraz zaspokajać potrzeby życiowe. Będzie także ponosiła określone w Prawie budowlanym ewentualne następstwa prawne wynikające z decyzji zgłaszającej sprzeciw. Wnioskodawczyni zauważyła także, iż odmowa wznowienia postępowania ze względu na brak przymiotu strony możliwa jest jedynie wówczas, gdy organ nie ma żadnych wątpliwości w tym zakresie. W niniejszej sprawie konieczne jest jednak przeprowadzenie postępowania dla oceny czy rzeczywiście posiada przymiot strony, które możliwe jest dopiero po wznowieniu postępowania. Wymienionym wyżej postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. W pierwszej kolejności organ wywiódł, że J. L. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w wymaganym przez k.p.a. jednomiesięcznym terminie od kiedy dowiedziała się o wydaniu decyzji z [...].11.2010 r. PINB przypomniał, że inwestycja zrealizowana została na podstawie następujących decyzji o pozwoleniu na budowę: - Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 1999 r. nr [...] wydanej dla K. i B. P., - Starosty [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] przenoszącej pozwolenie na budowę na M. P. oraz K. P., - Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] przenoszącej pozwolenie na budowę na K. L. Organ podniósł, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone zostało przez K. L., gdzie wyżej wymieniony wskazał, że przysługuje mu prawo współwłasności z J. L. nieruchomości oznaczonej jako działka nr 417 w miejscowości S. (znajduje to potwierdzenie w sporządzonej w formie aktu notarialnego umowie kupna-sprzedaży powyższej nieruchomości). K. L. złożył także wniosek o przeniesienie na niego pozwolenia na budowę. PINB podkreślił, że J. L. nie przejęła prawa do realizacji budynku mieszkalnego oraz obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego, wynikających z decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę. Przysługujące jej natomiast prawo własności nieruchomości ma, w ocenie organu, jedynie znaczenie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma zaś znaczenia w przypadku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Obowiązki związane z przekazaniem obiektu do użytkowania spoczywają bowiem na inwestorze wymienionym w decyzji o pozwoleniu na budowę jako głównym uczestniku procesu inwestycyjnego. Występujące na gruncie ustawy Prawo budowlane pojęcie inwestora odpowiada podmiotowi wskazanemu w decyzji o pozwoleniu na budowę, który wyraził chęć organizowania procesu budowlanego oraz przyjął określone w tym akcie obowiązki z nim związane. Zdaniem organu I instancji, rozszerzenie tego pojęcia na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości nie znajduje uzasadnienia w ustawie Prawo budowlane, które odróżnia inwestora od właściciela nieruchomości czy zarządcy. Na postanowienie to zażalenie złożyła J. L., wnosząc o jego uchylenie w całości i powołując się na argumentację podniesioną wcześniej we wniosku z 12.10.2012 r. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał na art. 57 Prawa budowlanego, z którego wynika, że podmiotem zobowiązanym do dołączenia wymaganych dokumentów do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest inwestor. Występujące na gruncie ustawy Prawo budowlane pojęcie inwestora odpowiada podmiotowi wskazanemu w decyzji o pozwoleniu na budowę – adresatowi tej decyzji, który wyraził chęć organizowania procesu budowlanego oraz przyjął obowiązki z nim związane. Stroną postępowania o pozwolenie na budowę jest wyłącznie inwestor, co wynika jednoznacznie z brzmienia powołanego wyżej art. 57 ustawy Prawo budowlane. WINB zwrócił uwagę, że z wnioskiem do Starosty [...] o przeniesienie pozwolenia na budowę wystąpił K. L. i na mocy decyzji tego organu przejął prawa i obowiązki określone w decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr 417 w S. K. L. złożył także zawiadomienie o zakończeniu budowy tego obiektu, a zatem to on został powiadomiony o "wniesieniu sprzeciwu". Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła J. L., wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powtórzyła argumenty przedstawione we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd wskazanych wyżej wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Skarżąca J. L. domagała się wznowienia postępowania w sprawie sprzeciwu dotyczącego zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr 417 w miejscowości S., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ,wskazując, że bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Sprzeciw wyrażony został decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r., podjętą w oparciu o art. 54 w zw. z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., w dacie orzekania przez Sąd obowiązuje w brzmieniu ogłoszonym w dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.) - zwanej dalej również w skrócie "Pb". Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Natomiast drugi wskazuje, jakie dokumenty inwestor obowiązany jest dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Należy przypomnieć, że kwestię przymiotu strony postępowania administracyjnego reguluje art. 28 k.p.a. Stanowi on, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zasada ta, z woli ustawodawcy, doznaje jednak pewnych modyfikacji na gruncie poszczególnych regulacji materialnoprawnych, w tym znajdujących się w ustawie Prawo budowlane. I tak art. 59 ust. 7 tego aktu przewiduje, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Takie brzmienie powołanego przepisu wprowadził art. 1 pkt 49 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Norma wyrażona w art. 59 ust. 7 Pb ma zastosowanie zarówno do sytuacji, gdy do organu nadzoru budowlanego składany jest wniosek o pozwolenie na użytkowanie, jak też, gdy dokonywane jest jedynie zawiadomienie o zakończeniu budowy. Skoro bowiem ustawodawca ograniczył krąg stron postępowania wyłącznie do inwestora w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie, to tym bardziej kręgu takiego nie można rozszerzać w odniesieniu do decyzji o sprzeciwie. Ta ostatnia wydawana jest bowiem w uproszczonej procedurze sprowadzającej się do zgłoszenia zakończenia budowy. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że J. L. nie jest inwestorem w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Ustawa ta regulująca - zgodnie z zakresem zawartym w jej art. 1 - wszelkie sprawy związane z procesem budowlanym, jako jednego z jego uczestników wskazuje inwestora, nie definiując go jednakże przy tym. Kierując się orzecznictwem sądowym, należy przyjąć, że inwestor to podmiot posiadający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, który realizuje inwestycję przez organizowanie budowy, finansowanie przedsięwzięcia oraz dokonuje czynności zmierzające do legalnego rozpoczęcia użytkowania obiektu. Podejmuje zatem czynności właściwe dla danego etapu realizacji konkretnej inwestycji. To na inwestorze ciąży odpowiedzialność za zapewnienie zgodnego z prawem przebiegu procesu budowlanego, od jego rozpoczęcia do oddania obiektu do użytkowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17.03.2010 r. sygn. akt II SA/Go 9/10 dostępny na stronie www.nsa.gov.pl z powołanym tam orzecznictwem). Powyższe wskazuje, że przy definiowaniu inwestora należy mieć na uwadze nie tylko aspekt "techniczny" w postaci czynności faktycznych zmierzających do zrealizowania danego przedsięwzięcia (zapewnienie opracowania projektu budowlanego przez uprawnione do tego podmioty czy wybór osoby kierownika budowy), w tym dokonywanie nakładów finansowych na budowę, ale także aspekt prawny. To bowiem inwestor składa wniosek o udzielenia pozwolenia na budowę oraz zawiadamia o jej zakończeniu bądź wnosi o wydanie decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu. W przypadku budowy prowadzonej w oparciu o pozwolenie na budowę, inwestora wskazuje właśnie to pozwolenie. Przesądza o tym jednoznaczne brzmienie art. 19 ustawy Prawo budowlane, który posługując się pojęciem inwestora wskazuje na osobę będącą adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę. Złożenie zatem wniosku o pozwolenie na budowę i jego uwzględnienie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej niesie ze sobą konsekwencje w postaci przyjęcia na siebie ciężaru organizacji procesu budowlanego i związanymi z tym obowiązkami wynikającymi zarówno z tego aktu, jak i regulacji z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego. Skoro więc z wnioskiem do Starosty [....] o przeniesienie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 417 w S. wystąpił K. L., tym samym przejął on wszelkie prawa i obowiązki z aktu tego wynikające. On także dokonał zawiadomienia o zakończeniu przedmiotowej budowy. Prawidłowo zatem PINB zaadresował decyzję zgłaszającą sprzeciw wobec powyższego zawiadomienia tylko do inwestora, którym w niniejszej sprawie bez wątpienia jest jedynie K. L. Bez znaczenia pozostaje zatem podnoszona przez skarżącą okoliczność, że działka, której sprawa ta dotyczy wchodzi w skład małżeńskiej wspólności majątkowej K. L. i J. L. Art. 59 ust. 7 Pb w sposób jednoznaczny i zdecydowany ogranicza bowiem krąg stron wymienionego w nim postępowania o pozwolenie na użytkowanie wyłącznie do inwestora. Ponadto, treść poszczególnych regulacji Prawa budowlanego wyraźnie wskazuje, że ustawodawca rozróżnia pojęcie inwestora od właściciela, posługując się zarówno jednym, jak i drugim sformułowaniem (np. art. 52, art. 81c ust. 1). Dla uznania J. L. za inwestora niewystarczająca jest także podnoszona przez nią okoliczność w postaci aktywnego uczestnictwa w procesie budowy (udział w wyborze kierownika budowy, negocjacja warunków z wykonawcami budowy, jej współfinansowanie). Za nietrafną Sąd uznał też argumentację skargi wskazująca na występowanie w charakterze strony innych osób niż inwestor np. w przypadku spadkobrania. W takiej sytuacji w miejsce zmarłego będącego inwestorem wstępują jego następcy prawni, zajmując niejako jego miejsce i przejmując obowiązki i uprawnienia. W przypadku skarżącej nie mamy natomiast do czynienia z następstwem prawnym, ale z sytuacją gdy inwestorem i strona postępowania pozostaje K. L., a skarżąca wnioskuje o przyznanie jej przymiotu strony obok niego. Konsekwencją przyjętego przez organy i podzielanego przez Sąd stanowiska o braku legitymacji skarżącej do udziału w postępowaniu dotyczącym zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego na działce nr 417 w S., była odmowa wznowienia postępowania, wyrażona w zaskarżonym postanowieniu, które prawa nie narusza. Wobec powyższego Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 P.p.s.a.