II SA/Rz 331/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2012 r. sprawy ze skargi G. C. i J. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki przepustu -skargę oddala- II SA/Rz 331/12 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi G. C. i J. C. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] nakazującą G. C. rozbiórkę przepustu żelbetowego Ø 200 cm na potoku [...] (nr 1074/2) pomiędzy działkami nr 1137 i 1136/2 w miejscowości G., gmina [...], stanowiącymi własność J. C. i G. C. W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 1623, poz. 243 ze zm.). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że na potoku [...], pomiędzy działkami nr 1137 i 1136/2, stanowiącymi własność J. C. i G. C., inwestor G. C. wykonał przepust żelbetowy Ø 200 cm, służący do przejazdu przez potok w kierunku budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce nr 1137. Na krawędziach przepustu wykonano skrzydełka żelbetowe o długości ok. 5,5 m i wysokości 0,45 m ponad górną krawędzią światła przepustu i nawierzchni z materiału piaskowo-żwirowego. Z oświadczenia inwestora wynika, że przepust ten został wykonany w 2008 r. w miejsce mostu-kładki wybudowanej w latach 1979-80 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dwukrotnie nakazywał G. C. rozbiórkę przedmiotowego przepustu – decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. i decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Obydwie te decyzje były uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego– odpowiednio decyzjami z dnia [...] sierpnia 2009 r. i z dnia [...] września 2010 r., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Podstawą wydania decyzji kasacyjnej w pierwszym przypadku było błędne zakwalifikowanie wykonanych robót jako przebudowy w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wynika, że w niniejszej sprawie dokonano budowy nowego obiektu budowlanego. W drugim przypadku organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji była przedwczesna, bowiem w sprawie należało przeprowadzić postępowanie legalizacyjne. W ramach tego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] stycznia 2011 r. wydał postanowienie, w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowane, którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przepustu żelbetowego i równocześnie nałożył na G. C. obowiązek przedstawienia w terminie do 30 września 2011 r. zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku planu, a także dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane (w tym 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z wymaganymi dokumentami i oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane). W dalszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], którą nakazał G. C. rozbiórkę przedmiotowego przepustu żelbetowego Ø 200 cm na potoku [...]. W uzasadnieniu organ powołał się na informację Urzędu Gminy [...] z 29.03.2010 r., z której wynika, że inwestor nie posiada ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, polegającej na wykonaniu przepustu pomiędzy działkami nr 1037 i 1036/2 a także, że dla wskazanego terenu nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1154/07, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji dokonał samodzielnej oceny pod względem zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym i stwierdził, że budowa nie jest zgodna z w/w przepisami. Oceny tej dokonano biorąc pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. ( Dz. U. Nr 63, poz.735) oraz stanowisko Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. dotyczące lokalizacji przedmiotowego przepustu. Organ I instancji stwierdził, że inwestor nie przedłożył obliczeń, które wskazywałyby, że przekrój przepustu jest właściwy. Ponadto, usytuowanie obiektu na łuku i w odległości ok. 10 m od granicy działki inwestora wyklucza dostosowanie ukształtowania wypadu przepustu do przepisów zawartych w punkcie 3.3.3. załącznika nr 1 do w/w rozporządzenia. Podniesiono, że ze stanowiska Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. oraz z dostarczonej przez inwestora ekspertyzy technicznej obiektu wynikało, że ewentualna legalizacja obiektu byłaby związana z przeprowadzeniem robót w korycie rzeki, które wykraczałyby poza sporny obiekt. W związku z powyższym stwierdzono, że budowa przedmiotowego obiektu nie spełnia wymagań określonych w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane a także nie zachodzą okoliczności uprawniające do zastosowania art. 48 ust. 1 w/w ustawy. Mając na względzie zalecenie organu II instancji dotyczące przeprowadzenia procedury legalizacyjnej podniesiono, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nałożono na G. C. obowiązek przedłożenia do 30 września 2011 r. dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, wymaganych do legalizacji przedmiotowego obiektu. Jednak G. C. nie przedłożył żadnych dokumentów w nakazanym terminie. Odwołanie od tej decyzji złożyli G. C. i J. C. Podnieśli, że żelbetowy przepust użytkują od 1972 r. Umożliwiał on dojazd do budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr 1137 oraz do pól uprawnych. Z przepustu tego korzystają także właściciele innych działek. W wyniku jego eksploatacji oraz ulewnych deszczy w roku 2007 i 2008 stan przepustu uległ pogorszeniu tak, że nie nadawał się do eksploatacji, stwarzając zagrożenie dla życia ludzi korzystających z przepustu. W związku z powyższym przystąpiono do jego przebudowy. Zgłaszając te roboty w Urzędzie Gminy [...] uzyskano informację, że na przebudowę przepustu nie jest wymagane zezwolenie. Podniesiono, że organ I instancji wydając w dniu [...] lutego 2009 r. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zobowiązał inwestora do dostarczenia inwentaryzacji budowlanej, wykonania ekspertyzy oraz nałożył obowiązek wykonania barierki ochronnej po obu stronach przepustu w terminie jednego miesiąca. Wskazano, że barierkę wykonano w terminie a inwentaryzację dostarczono z jednotygodniowym opóźnieniem z powodu trwania procedur administracyjnych, natomiast ekspertyza nie została dostarczona w terminie ponieważ struktura gruntu była zamarznięta i nie można było ustalić jej wytrzymałości i spoistości oraz określić rodzaju zabezpieczenia. Ponadto, wykonanie ekspertyzy wiązało się z dużymi kosztami zaś odwołujący znajdowali się w trudnej sytuacji materialnej z powodu pokrycia kosztów wykonania barierki i inwentaryzacji. W ocenie odwołujących wskazanie na takie braki formalne jak brak obliczeń przepustowości przepustu, nieodpowiedni kąt usytuowania przepustu, niekompletne dokumenty świadczy o braku po stronie organu wiedzy, dotyczącej możliwości gromadzenia dokumentów i o nieznajomości stanu faktycznego potoku, który jest zachwaszczony i nie nadaje się do przepływu ścieku wodnego. Odwołujący podnieśli, że rozbiórka przepustu uniemożliwi dojazd do własnego budynku oraz do pól uprawnych przez innych użytkowników. Organ I instancji dokonał błędnych ustaleń faktycznych uznając, że przedmiotowy obiekt stanowi wynik budowy a nie przebudowy. Odwołujący wskazali także na uchybienia proceduralne w toku postępowania dotyczące nierozpatrzenia przez organ wniosku o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów oraz nie zapewnienia wszystkim uczestnikom postępowania prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie umożliwiające legalizację samowolnie wykonanej budowli. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. wezwano odwołującego do przedłożenia stosownych dokumentów, jednak G. C. nie wykonał tego obowiązku w terminie. Brak przedstawienia w terminie wskazanych dokumentów stanowi przesłankę do wydania decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie dokonano samowoli budowlanej. Z zeznań świadków podczas rozprawy w dniu 23 czerwca 2009 r. wynika, że w miejscu, gdzie obecnie znajduje się przepust nie istniały kręgi betonowe, które w wyniku ulewnych deszczy miałyby ulec zniszczeniu, ani też żadna inna budowla służąca do przejazdu przez potok. Wyjaśnienia stron i zeznania kilkunastu świadków doprowadziły do jednoznacznego ustalenia, że w 2008 r. wybudowano nowy obiekt w postaci przepustu z kręgów betonowych Ø 200 cm i łącznej długości 4 m z betonowymi przyczółkami. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił również, że nie mogły zostać uwzględnione zarzuty dotyczące wniosku odwołujących z 21.10.2011 r., bowiem podważa on ustalenia organu nadzoru budowlanego dotyczące klasyfikacji robót wykonanych przy budowie przepustu, nie zaś dotyczy przesunięcia terminu do składania żądanych dokumentów. G. C. i J. C. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W pierwszej kolejności skarżący podnieśli, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione ani dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. W toku postępowania nie ustalono wszystkich stron postępowania, w tym właścicieli nieruchomości sąsiednich. Organy pominęły fakt, iż przedmiotowy przepust stanowi jedyny dojazd do pól uprawnych dla mieszkańców. Pozbawienie skarżących dojazdu wpłynie na możliwość korzystania z własności nieruchomości. W dalszej kolejności skarżący zarzucili, że w postępowaniu dokonano błędnych ustaleń faktycznych przyjmując, że przedmiotowy obiekt jest nowo wybudowany i nie nawiązuje do obiektu istniejącego od lat siedemdziesiątych. Zeznania świadków jednoznacznie wskazują, że w okresie wcześniejszym istniały kładki do przejścia w postaci belek betonowych, ułożonych na dnie potoku oraz klocków betonowych na brzegach, a skarżący wielokrotnie wskazywali w jaki sposób został zbudowany istniejący poprzednio most-kładka. W istocie funkcje obiektu istniejącego w latach siedemdziesiątych są tożsame z funkcją, jaką spełnia obecny obiekt. W ocenie skarżących nie można wykluczyć, że przedmiotowy obiekt przeszedł taką zmianę, iż nie jest możliwe zastosowanie do takich robót pojęcia przebudowy lub remontu. Organy powinny były więc zweryfikować twierdzenia skarżących w tym zakresie poprzez np. dokonanie odkrywki podczas oględzin lub analizę zdjęć lotniczych z tego okresu. Skarżący wskazali także, że decyzje wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy pogorszyły sytuację faktyczną i prawną skarżących poprzez zmianę podstawy prawnej decyzji z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane na art. 48 w/w ustawy, co jest niezgodne z zakazem reformationis in peius. W niniejszej sprawie nie zachodzi także sytuacja określona w art. 139 k.p.a. Brak dokładnego wyjaśnienia czy przedmiotowa sprawa dotyczy budowy lub remontu uniemożliwia wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Działania organów podejmowane na podstawie art. 48 i 51 ustawy Prawo budowlane muszą być adekwatne do stwierdzonego naruszenia a postępowanie prowadzone wbrew tej zasadzie prowadzi do jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący wskazali ponadto, że w ponownie prowadzonym postępowaniu należy ustalić jaki podmiot dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, na której zlokalizowano przedmiotowy obiekt. Niewątpliwie ani G. C. ani też J. C. nie dysponują tytułem prawnym do działki nr 1074/2, czyli potoku. Tymczasem w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być adresowany do inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie był sposób zakwalifikowania wykonanego przez skarżącego przepustu na potoku [...] i dalsze konsekwencje tej kwalifikacji prowadzące do wydania decyzji o rozbiórce. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego już w pierwszej decyzji kasacyjnej z dnia [...] sierpnia 2009 r. zweryfikował stanowisko organu I instancji i przyjął, że będący przedmiotem postępowania obiekt, tj. przepust przez potok [...] został wzniesiony w miejscu uprzednio istniejącej przeprawy przez ten potok. Przyjmując takie stanowisko posłużył się definicją "przepustu", zawartą w wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63, poz. 735, ze zm.), zgodnie z którym przez przepust rozumie się budowlę o przekroju poprzecznym zamkniętym, przeznaczoną do przeprowadzenia cieków, szlaków wędrówek zwierząt dziko żyjących lub urządzeń technicznych przez korpus drogi (§ 3 pkt 3 ). Takich cech nie miała poprzednia przeprawa przez potok [...] pomiędzy działkami 1137 i 1136/2, polegająca na utwardzeniu dna i brzegów potoku belkami betonowymi, zwana przez inwestora "mostem" czy "kładką". Ustalenia stanu faktycznego przyjęte przez organy wynikają z zeznań świadków i oświadczenia inwestora, a ocena tychże dowodów została zdaniem Sądu przeprowadzona prawidłowo. Podkreślić należy, że wyniki tej oceny Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego opisał szczegółowo w uzasadnieniach wszystkich swoich decyzji wydanych w niniejszej sprawie i objętych kontrolą Sądu (także we wspomnianej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r.), zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Określona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów oznacza, że organ administracji publicznej powinien poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, ocena winna zostać oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego i wreszcie organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącego się postępowania. Ocena materiału dowodowego musi znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji - art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ winien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których oparł swoją ocenę, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Standardom tym odpowiadają wydane w sprawie decyzje. Dalsze konsekwencje dokonanych przez organy ustaleń wynikały z przepisów prawa. Skoro przepusty zaliczone zostały do budowli, określonych w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, będących obiektami budowlanymi, na których wykonanie wymagane jest zgodnie z art. 28 tej ustawy pozwolenie na budowę i skoro organy trafnie uznały, że wykonane roboty budowlane nie stanowią remontu czy przebudowy obiektu (dla której art. 3 pkt 7a) cyt. ustawy wymaga zachowania charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość), to prawidłowo zastosowano w sprawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy inwestor nie legitymował się pozwoleniem na budowę Art. 48 ust. 2 -3 i ust. 5 umożliwia legalizację obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Tryb legalizacji obejmuje wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, w którym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W rozpoznawanej sprawie stosowne postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane w dniu [...] stycznia 2011 r. i nałożony został obowiązek przedstawienia wskazanych w nim dokumentów w terminie do 30 września 2011 r. Bezspornym jest, że skarżący G. C. dokumentów tych nie przedłożył, a z związku z tym organ zobligowany był zastosować art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który określa konsekwencje niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem, przewidując nakazanie rozbiórki obiektu. Należy przy tym podkreślić, że w przypadku zaistnienia przesłanki z art. 48 ust. 4 organ nie ma możliwości wyboru innego sposobu rozstrzygnięcia. Stąd też argumenty skargi wskazujące na brak możliwości dojazdu przez skarżących do domu w przypadku wykonania decyzji nie mogły zostać uwzględnione. Nie zasługują też na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi wskazujące na uchybienia w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania czy wadliwe skierowanie decyzji do skarżącego, zamiast do zarządcy cieku wodnego – potoku [...]. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organów znajdujące oparcie w treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stroną w sprawie pozwolenia na budowę w pierwszym rzędzie jest inwestor i do niego kierowane są wydawane rozstrzygnięcia. Z wszystkich tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w oparciu o art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.