II SA/Rz 333/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi F. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego F. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi F. S. (skarżącego/strony skarżącej) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr 308, 307/1, 307/2 położonych w R. W dniu 28 grudnia 2016 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Skarżący zwrócił się o uznanie go za stronę postępowania oraz o uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji, względnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania. W ocenie skarżącego za strony postępowania winni zostać uznani właściciele nieruchomości sąsiednich, wskazanych w "treści wniosku z dnia 10 września 2016 r.". Skarżący podniósł, że organ odnosząc się do ww. wniosku udzielił odpowiedzi w formie zwykłego pisma, a nie w formie postanowienia. Zdaniem skarżącego stroną w opisywanym postępowaniu są właściciele nieruchomości objętej analizą funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Odwołujący się podniósł, że uzasadnieniem interesu prawnego jest fakt, że organ I instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji powinien rozważyć wprowadzenie do niej wnioskowanych przez niego, a mających umocowanie w przepisach prawa warunków związanych z funkcjonowaniem inwestycji. Przy dokonywaniu analizy urbanistycznych, stanowiącej załącznik tekstowy do decyzji o warunkach zabudowy. Wykorzystano wszak do porównania (w zakresie intensywności zabudowy) działkę stanowiącą jego własność. Niezależnie od powyższego skarżący zarzucił organowi I instancji wydanie decyzji na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że planowana inwestycja spełnia wymogi dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego, a ponadto jest zgodna z przepisami odrębnymi, a zatem z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz art. 1 ust. 2 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie. W myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego łub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie zaś do art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ wskazał, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez osobę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, tj. nie posiadającą interesu prawnego. Kolegium podało, że stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest inwestor oraz właściciele łub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których planowana jest inwestycja oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Wnoszący odwołanie nie był natomiast stroną opisywanego postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...] Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji ustalił prawidłowo krąg stron postępowania biorąc pod uwagę, że z działkami objętymi wnioskiem inwestora sąsiadują działki nr 309, 310, 304/3, 304/4, 306/2, 306/1 i 163/10. Podmioty posiadające tytuł prawny do tych nieruchomości zostały uznane za strony postępowania przez organ I instancji i w ocenie Kolegium jest to pełny krąg stron postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący kwestionuje podjętą przez organ I instancji odmowę uznania go za stronę postępowania. Odmowa ta nastąpiła poprzez sporządzenie wykazu stron oraz poprzez brak umieszczenia w nim skarżącego oraz wyrażenie stanowiska przez Prezydenta Miasta [...] w piśmie z dnia 3 października 2016 r. nr [...]. Kolegium podało, że podziela tezy wyrażone we wskazanym wyżej piśmie. Zdaniem organu odwoławczego kwestia istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego, współwłaściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr 263, była przedmiotem badania przez organ I instancji. Działka nr 263 położona jest po przeciwnej stronie ul. P., która oddziela teren działki nr 263 od terenu objętego planowaną inwestycją. W ocenie organu odwoławczego warunkiem bycia stroną w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy jest posiadanie interesu prawnego, który wywodzi się z przepisów prawa materialnego, a w postępowaniu tym sprowadza się do posiadania tytułu prawnego do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji. Nie jest wystarczające istnienie interesu faktycznego. Kolegium podało, że podnoszone przez skarżącego kwestie związane z uciążliwościami wynikającymi z inwestycji planowanej na nieruchomości położonej po drugiej stronie ul. P., świadczą jedynie o interesie faktycznym, a nie interesie prawnym. Interes faktyczny nie jest tożsamy z interesem prawnym i nie ma wpływu na przyznanie skarżącej przymiotu strony. Jest bowiem oczywistym, że jeżeli w miejscu niezabudowanej nieruchomości, powstaje (jakakolwiek) zabudowa, to komfort mieszkańców nieruchomości sąsiednich może ulec zmianie; jest też oczywistym, że okoliczność taka budzi niezadowolenie. Niemniej w ocenie Kolegium nie jest to przesłanka nakazująca osobom mającym takie odczucia przyznanie statusu strony postępowania w sprawie warunków zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący wniósł o uznanie go za stronę postępowania i w tym zakresie uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz umożliwienie mu złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1. art. 28 w związku z art. 127 k.p.a. oraz art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez brak uznania skarżącego za stronę postępowania i w tym zakresie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy; 2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków skarżącego o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji; 3. art. 7 w związku z art. 77 k.p.a., poprzez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy i pominięcie wyjaśnienia kluczowych kwestii, podnoszonych przez skarżącego, w szczególności zaś brak odniesienia się do treści analizy urbanistycznej w oparciu, o którą została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Skarżący podał, że w dniu [...]listopada 2016 r. Prezydent Miasta [...] w drodze decyzji ([...]) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn: "budynek mieszkalny wielorodzinny" na działkach nr 308, 307/1, 307/2 obr. [...], położonych w R. przy ul. P., z uwagi na brak planu zagospodarowania przestrzennego na terenie przedmiotowego zamierzenia. Przeprowadzone przez organ postępowanie w zakresie analizy wniosku oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, a ponadto stanu faktycznego i prawnego obszaru planowanej inwestycji, skutkowało zatwierdzeniem spełnienia warunków ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Doprowadziło to do wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...], zaskarżonej w drodze odwołania złożonego przez skarżącego, który jest właścicielem nieruchomości zlokalizowanej przy ul. P. w R. Skarżący zarzucał organowi I instancji miedzy innymi, naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez odmowę uznania go za stronę postępowania i w tym zakresie, uniemożliwienie mu ochrony uzasadnionego interesu prawnego związanego z własnością jego nieruchomości. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy błędnie założył, że brak jest interesu prawnego, który uzasadniałby uznanie skarżącego za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się do kwestii uznania skarżącego za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy skarżący podał, że istotne znaczenie ma art. 28 k.p.a. Interes prawny bądź obowiązek uzasadniający uznanie za stronę postępowania, nie może być interpretowany w wąskim znaczeniu, a tym samym badany jedynie w związku z konkretnym przepisem. Należy przy tym również uwzględnić relacje przyczynowo-skutkowe do których może doprowadzić wydana decyzja (po uprawomocnieniu się). Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego wówczas, gdy decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach danej osoby lub rozstrzygnięcie w niej zawarte wpływa na możliwość wykonywania takiego uprawnienia. W ocenie skarżącego nie budzi również wątpliwości, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być również prawo cywilne. Zdaniem skarżącego nie wzbudza żadnych wątpliwości, że odmowa uznania go za stronę postępowania wpłynie negatywnie na możliwość ochrony jego prawa własności, w szczególności poprzez brak uniemożliwienia mu zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. Ponadto wydanie decyzji będzie wiążące dla organów postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, co doprowadzi do sytuacji, że w postępowaniu prowadzonym na postawie art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie będzie możliwe kwestionowanie decyzji. Skarżący podał, że organ odwoławczy w treści swojego postanowienia, pomija jeden z istotnych elementów odwołania, jakim jest odniesienie się do treści art. 144 Kodeksu cywilnego, z którego między innymi skarżący wywodził swoje prawo do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W ocenie skarżącego za uznaniem go za stronę przemawia w szczególności argument, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje budynek mieszkalny wielorodzinny, natomiast jedyna istniejącą funkcją w obrębie ul. P. jest zabudowa jednorodzinna. Skarżący podał, że w treści skarżonego postanowienia Kolegium podniosło, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy są oprócz inwestora właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Należy jednak zauważyć, że przepisy ustawy nie definiują pojęcia "działki sąsiedniej", należy zatem przyjąć, że chodzi tu o tzw. sąsiedztwo urbanistyczne (tym bardziej, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy, od zachowania kontynuacji funkcji, co następuje poprzez porównanie właśnie do działki sąsiedniej). Skarżący podkreślił, że z treści analizy urbanistycznej, jednoznacznie wynika, że działka nr 263 stanowiła przedmiot odniesienia, w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie skarżącego postępowanie organów administracyjnych nacechowane jest wiec daleko idącą niekonsekwencja. Skoro bowiem z jednej strony organ I instancji przyjmuje, że powyższa nieruchomość stanowi działkę sąsiednią i na tej podstawie określa wymagania dla nowej zabudowy (poprzez analizę urbanistyczną), z drugiej strony odmawia uznania właściciela powyższej nieruchomości za stronę postępowania. SKO podkreśla ponadto w treści zaskarżonego postanowienia, że interes prawny sprowadza się do posiadania tytułu prawnego do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji. Ponadto zdaniem skarżącego organ odwoławczy zdaje się bagatelizować całokształt oraz rozmiar planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Skarżący podał, że nie można się zgodzić z twierdzeniem Kolegium, że kwestia posadowienia budynku wielorodzinnego, na obszarze gdzie istnieje wyłącznie zabudowa jednorodzinna może powodować u właścicieli nieruchomości sąsiadujących jedynie "subiektywne odczucia" odnośnie ograniczenia możliwości korzystania z ich praw. Skarżący wskazał, że zlokalizowanie powyższej inwestycji wpłynie obiektywnie na przepustowość ulicy P., a tym samym bezpieczeństwo pieszych i rowerzystów oraz spowoduje znaczne zwiększenie w zakresie emisji spalin, a także natężenia hałasu. Przy czym nie są to jedynie subiektywne odczucia niezadowolonych mieszkańców. Skarżący zauważył, że dla zamierzenia inwestycyjnego przewidziano budowę garażu podziemnego na ponad 30 samochodów, co świadczy o rozmiarze planowanej inwestycji oraz związanym z nią wpływie na interesy osób trzecich. Podsumowując skarżący podał, że w treści zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy ograniczył się jedynie do potwierdzenia ustaleń dokonanych przez organ I instancji, bez merytorycznego odniesienia się do zarzutów wskazanych w treści odwołania przez skarżącego. Naruszona tym samym została jedna z podstawowych zasad prawa administracyjnego, tzn. zasada prawdy obiektywnej. Ponadto organ odwoławczy, odmawiając uznania skarżącego za stronę postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla planowanego w obrębie ul. P. zamierzenia inwestycyjnego, dopuścił się naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego. Skarżący podniósł, że posiada zarówno interes faktyczny jak i prawny w złożeniu odwołania od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu jako uzasadniona w świetle zakresu określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. kompetencji kontrolnych i orzeczniczych sądu administracyjnego w sprawach skarg na postanowienia administracyjne kończące postępowanie w sprawie. Sąd nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami oraz wnioskami, oraz działając z urzędu w granicach sprawy związanej z przedmiotem zaskarżenia (art. 134 § 1 p.p.s.a.), stwierdził mające bezpośredni i istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia naruszenie prawa procesowego w zakresie przepisów art. 28 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 134 k.p.a. Powyższe naruszenie prawa procesowego uzasadnia uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia. Koniecznym i wystarczającym powodem uwzględnienia skargi jest stwierdzenie, że organ odwoławczy dokonał negatywnej oceny posiadania przez skarżącego przymiotu strony postępowania w toku wstępnego etapu postępowania odwoławczego zmierzającego do formalnej kontroli dopuszczalności odwołania wniesionego przez stronę skarżącą. Organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania strony skarżącej, która ubiegała się już w toku postępowania przed organem pierwszej instancji o uznanie jej interesu prawnego w sprawie (zob. pismo z dnia 3 października 2016 r.), przyjmując, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił krąg stron, a zatem skoro strona skarżąca nie była stroną postępowania przed organem pierwszej instancji i nie doręczono jej decyzji tego organu, to nie ma ona również legitymacji do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. Organ odwoławczy dokonując oceny przesłanki istnienia interesu prawnego strony skarżącej w sprawie odwołał się przy tym do treści wskazanego wyżej "pisma wyjaśniającego" organu pierwszej instancji z dnia 3 października 2016 r. W ocenie skarżonego organu, skoro strona skarżąca – jak przyjął organ pierwszej instancji – nie posiada interesu prawnego w sprawie i nie jest stroną, to tym samym nie posiada również legitymacji odwoławczej, a zatem odwołanie jako niedopuszczalne nie może skutecznie doprowadzić do wszczęcia postępowania odwoławczego. Ocena prawna oraz kategoryczne wnioski organu odwoławczego są przedwczesne, a zakres przeprowadzonego postępowania i forma prawna rozstrzygnięcia w przedmiocie legitymacji odwoławczej strony skarżącej są wadliwe. Organ odwoławczy nie mógł bowiem dokonać w toku badania formalnej dopuszczalności odwołania ostatecznej i wiążącej oceny istnienia interesu prawnego przysługującego w sprawie podmiotowi wnoszącemu odwołanie, nawet jeśli organ pierwszej instancji uznał, ze podmiot ten jako nieposiadający interesu prawnego w sprawie nie jest stroną. Aktualność w tym zakresie zachowuje uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. (OPS 16/98; ONSA 1999, nr 4, poz. 119), zgodnie z którą stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może negatywnie weryfikować istnienia interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie w trybie art. 134 k.p.a. Wniosku tego nie podważa treść art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem do etapu wszczęcia postępowania przed organem pierwszej instancji (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 listopada 2016 r. w sprawie o sygn. II SA/Rz 359/16). Jedynie w sytuacji oczywistego braku legitymacji odwoławczej organ drugiej instancji jest uprawniony do apriorycznego przyjęcia, że odwołanie wniesione przez nieuprawniony podmiot jako niedopuszczalne i bezskuteczne podlega trybowi wskazanemu w art. 134 k.p.a. Oczywisty brak legitymacji zachodzi jednak wyjątkowo wtedy, gdy pominięty lub nieuznany za stronę podmiot wnoszący odwołanie w ogóle nie powołuje się na okoliczności świadczące o posiadaniu interesu prawnego w sprawie, albo gdy z przepisu szczególnego wynika zamknięty i jednoznaczny katalog podmiotów legitymowanych do wniesienia odwołania, a podmiot wnoszący odwołanie nie należy do powyższego katalogu podmiotowego. Konsekwencją uchylenia postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania strony skarżącej z powodu braku legitymacji odwoławczej jest w pierwszej kolejności konieczność zbadania przez organ odwoławczy, czy odwołanie strony skarżącej zostało wniesione w terminie otwartym dla stron postępowania, którym doręczono decyzję organu pierwszej instancji. W razie stwierdzenia, że odwołanie wniesiono w terminie, skarżony organ będzie zobowiązany do merytorycznego rozpoznania – w toku postępowania odwoławczego – odwołania tej strony skarżącej, rozważając kolejno: istnienie po jej stronie interesu prawnego w sprawie i legitymacji odwoławczej, a następnie – w razie stwierdzenia, że odwołanie wniosła strona – ponownego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie co do istoty. Jeśli natomiast organ odwoławczy dojdzie do wniosku, że strona skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie, będzie zobowiązany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jeżeli chodzi o dalej idące zarzuty skargi, to ich ocena przez Sąd na obecnym etapie postępowania nie jest dopuszczalna. Sąd nie jest bowiem uprawniony do zastępowania organów administracji publicznej w zakresie ustaleń faktycznych i rozważań prawnych oraz ferowania ocen prawnych przed sformułowaniem przez te organy ostatecznego stanowiska w prawidłowej formie prawnej i w prawidłowym trybie. Końcowa ocena prawna Sądu może zostać sformułowana dopiero w razie zaskarżenia ewentualnej decyzji odwoławczej. Skarżony organ jest natomiast zobowiązany do rozpatrzenia w toku postępowania odwoławczego zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą zarówno w odwołaniu, jak i – uzupełniająco – także w skardze wniesionej w niniejszej sprawie. Mając na względzie powyższe argumenty i przesłanki, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasadzając od skarżonego organu koszty sądowe w postaci uiszczonego wpisu od skargi.