II SA/Rz 359/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Miejskiego Zarządu Dróg w [...] kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Miejskiego Zarządu Dróg w [...] jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] orzekł m.in. o zwrocie na rzecz ZN w 1/2 cz. oraz JN w 1/2 cz. stanowiących własność Gminy Miasto [...], wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych jako działki nr 2700/13 i nr 2705/4, położonych [...] (obr. 216 [...]) przy ul. [...], oraz o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasto [...], oznaczonych jako działki nr 2700/12, 2700/14, 2700/9 i 2705/3 i położonych w obr. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Miejski Zarząd Dróg w [...], żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem odwołującego się, organ naruszył art. 136, art. 137, art. 140, art. 142, art. 216 i art. 217 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż w sprawie nie zachodzą przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że objęte decyzją organu pierwszej instancji działki nr 2700/13 i nr 2705/4 mogą być ze względu na sposób zagospodarowania uznane za część pasa drogowego drogi publicznej i w takim wypadku jako drogi publiczne nie mogą być przedmiotem własności podmiotu niepublicznego (art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) oraz przedmiotem zwrotu na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie odwołującego się działki nr 2700/13 i nr 2705/4 leżą pasie drogowym ul. gen. [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 28 i art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność wniesienia przez Miejski Zarząd Dróg w [...] odwołania od opisanej wyżej decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek ustalenia, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ nie może tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu, lecz obowiązany jest ustalić czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Interes prawny cechuje się natomiast tym, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie potwierdzone jest w okolicznościach faktycznych. Zatem przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma podmiot, którego dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub, w którym może być wydane orzeczenie godzące w jego prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących mu praw. Organ wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Oznacza to, że odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Wojewoda podniósł, że na organie odwoławczym spoczywa obowiązek wstępnych ustaleń formalnych co do dopuszczalności złożonego odwołania pod względem podmiotowym (legitymacji do wniesienia odwołania), przedmiotowym (rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną), zachowania wymogów formalnych (art. 63 K.p.a.) i zachowania terminu (art. 129 § 2 K.p.a.). Wskazał, że orzecznictwo sądowe wskazuje na dwie przyczyny niedopuszczalności odwołania – przedmiotowe i podmiotowe, przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych odnosi się do sytuacji wniesienia odwołania przez podmiot nie posiadający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, zgodnie z art. 28 K.p.a. Ustawowym bowiem warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest, poza innymi przesłankami, wniesienie go przez stronę postępowania, gdyż wniesienie odwołania przez podmiot nieuprawniony (przy braku odwołania którejkolwiek ze stron postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją organu I instancji) powoduje bezskuteczność tego środka, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu I instancji. Rozpatrzenie natomiast przez organ odwoławczy środka zaskarżenia od ostatecznej decyzji administracyjnej, wniesionego przez nieuprawniony podmiot, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Organ odwoławczy wskazał, że od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] odwołanie wniósł jedynie Miejski Zarząd Dróg w [...], który stanowi jednostkę organizacyjną Gminy Miasta [...], nieposiadającą osobowości prawnej (zob. statut Miejskiego Zarządu Dróg w [...] dołączony do akt sprawy). Stosownie zaś do treści art. 43 ust. 1 u.g.n., jedyną formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną jest trwały zarząd. Analiza treści księgi wieczystej nr [...] obejmującej m.in. działki objęte postępowaniem nie wskazuje, aby ta nieruchomość znajdowała się w trwałym zarządzie ww. jednostki organizacyjnej. Skoro więc Miejski Zarząd Dróg w [...] nie włada w formie prawem przewidzianej sporną nieruchomością, to oczywiste jest, że nie ma on interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej zwrotu. Wojewoda podniósł, że Miejski Zarząd Dróg w [...] został wprawdzie powołany w celu realizacji zadań Prezydenta Miasta [...] jako zarządcy dróg publicznych na terenie miasta [...] (vide zapisy ww. statutu). Z uwagi jednak na wspomniany powyżej przepis wskazujący, że jedyną prawem przewidzianą formą władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną jest trwały zarząd, opisany powyżej stan faktyczny może w ocenie organu świadczyć co najwyżej o posiadaniu przez podmiot wnoszący odwołanie interesu faktycznego w niniejszej sprawie, a taki stan nie daje mu przymiotu strony przysługującego tylko i wyłącznie podmiotom posiadającym interes prawny w sprawie. Na gruncie postępowania skuteczność wniesienia odwołania przez Miejski Zarząd Dróg w [...] uzależniona jest od tego, w czyim de facto imieniu składane jest przedmiotowe odwołanie. Zdaniem Wojewody, gdyby do odwołania dołączono stosowne pełnomocnictwo do działania w imieniu Prezydenta Miasta [...] lub co najmniej treść odwołania wskazywałaby na to, że jednostka organizacyjna nie składa go we własnym imieniu, rozpatrzenie merytoryczne odwołania byłoby konieczne (po przedłożeniu właściwego pełnomocnictwa w drugim ze wskazanych przypadków). Jednakże analiza treści odwołania, w którym jako podmiot  odwołujący się wskazano Miejski Zarząd Dróg w [...], a w jego treści zawarto zwrot "działając w imieniu Miejskiego Zarządu Dróg w [...]" wskazuje w ocenie organu, że nie można traktować go jako odwołania złożonego przez stronę, którą jest Gmina Miasto [...], a nie Miejski Zarząd Dróg działający samodzielnie i we własnym imieniu. Wojewoda wskazał, że wobec poczynionych i opisanych wyżej ustaleń, rozpatrywanie odwołania wniesionego przez podmiot nie posiadający legitymacji do wniesienia odwołania stanowiłoby rażące naruszenie prawa, gdyż oznaczałoby weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z przymiotu trwałości. To zaś obligowało do stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania w drodze postanowienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Miejski Zarząd Dróg (MZD) w [...] reprezentowany przez fachowego pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podał, że przedmiotem postępowania zakończonego opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., był zwrot działek zajętych pod pas drogowy drogi publicznej - ul. [...]. Strona skarżąca wskazała, że według art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent tego miasta. [...] jest miastem na prawach powiatu, zatem Prezydent Miasta [...] zarządza drogami publicznymi - krajowymi, wojewódzkimi, powiatowymi i gminnymi - na terenie [...]. Natomiast art. 21 tej ustawy określa, że zarządca drogi, o którym mowa m.in. w art. 19 ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi. I taką jednostkę w [...] utworzono uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] pod nazwą "Miejski Zarząd Dróg i Zieleni". Jednostka ta istnieje do dnia dzisiejszego, przy czym z dniem 1 czerwca 2010 r. z jednostki wydzielono sprawy zieleni i zmieniono nazwę na "Miejski Zarząd Dróg w [...]". Zarząd realizuje zadania określone w statucie MZD stanowiącym obecnie załącznik do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Miejski Zarząd Dróg w [...] jest gminną jednostką budżetową, zatem nie ma osobowości prawnej. W statucie tym określono, iż zarząd realizuje zadania określone w ustawie o drogach publicznych i innych przepisach prawa, przewidziane dla zarządu dróg, których nie realizują inne jednostki. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zarząd drogi (jako jednostka) sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym istniejących dróg publicznych. Ten rodzaj trwałego zarządu istnieje z mocy prawa i nie wymaga wydawania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, co potwierdza uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 16 listopada 1990 r., III AZP 10/90, OSNC 1991/4/39. Zdaniem skarżącego uchwała ta pozostaje aktualna, choć odnosi się do poprzedniego stanu prawnego, gdy nie istniał jeszcze trwały zarząd, lecz tylko zarząd. Jak uznał Sąd Najwyższy, uzasadnione jest przyjęcie, że okręgowe dyrekcje dróg publicznych sprawują zarząd (administrację) gruntami zajętymi pod drogi publiczne przede wszystkim na podstawie ogólnej legitymacji przewidzianej ustawą o drogach publicznych, co wyłącza w stosunku do nich stosowanie "przekazania w zarząd" tych gruntów w sposób przewidziany art. 4 i 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (decyzją administracyjną). W ocenie skarżącej, pomimo zmian stanu prawnego pogląd ten jest aktualny. Skarżący podniósł, że trwały zarząd jest zupełnie oderwany od kwestii własności dróg, wobec czego przysługuje on zarządowi dróg — w granicach [...] — na drogach krajowych, które są własnością Skarbu Państwa, na drogach wojewódzkich, które są własnością Województwa [...] i na drogach powiatowych i gminnych, które są własnością Gminy Miasta [...]. Jak wynika z ustawowych przepisów, tylko i wyłącznie zarząd dróg ma prawo trwałego zarządu gruntami w pasach drogowych dróg publicznych i tylko on włada tymi gruntami. Treść trwałego zarządu określona jest w art. 43 ust. 2 u.g.n., z tym że w przypadku dróg publicznych pierwszeństwo ma art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że: "Grunty, o których mowa w ust. 1, zarząd drogi może oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu. Zarząd drogi może pobierać z tytułu najmu lub dzierżawy opłaty w wysokości ustalonej w umowie. Przepisów art. 43 ust. 2 pkt 3 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się.". Zdaniem skarżącego, z faktu sprawowania trwałego zarządu wynikają określone uprawnienia podmiotowe. Jak stwierdził bowiem Sąd Najwyższy w nadal aktualnej uchwale z 23 lipca 2004 r., III CZP 35/04: "Zarząd drogi powołany na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ma wyłączne kompetencje do zawierania umów określonych w art. 22 ust. 2 tej ustawy. Umowa ta zawarta przez zarządcę drogi jest nieważna". Sąd Najwyższy poparł swoje stanowisko argumentem, że trwały zarząd faktycznie nie mógłby być wykonywany przez jednostkę, której go powierzono, gdyby właściciel nieruchomości mógł samodzielnie dysponować nieruchomością w zakresie czynności przekazanych zarządcy. Właściciel, zawierając umowy wskazane w art. 43 ust. 2 pkt u.g.n. oraz w art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, pozbawiłby trwałego zarządcę możliwości wykonania jego ustawowych zadań wynikających z trwałego zarządu i choć zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zarząd drogi jest powoływany do pomocy zarządcy drogi, to jednak ma własne, określone przez ustawę w art. 21 ust. 2 i art. 22 zadania i uprawnienia, których nie mógłby wykonywać gdyby zarządca drogi zawierając, przykładowo, umowę, dzierżawy gruntu oddanego w trwały zarząd, pozbawił go możliwości władania i zarządzanie tym gruntem. W ocenie strony skarżącej z powyższego wynika, że Miejski Zarząd Dróg w [...] z mocy prawa sprawuje trwały zarząd gruntami w pasach drogowych dróg publicznych na terenie [...], Jest to określone uprawnienie podmiotowe. Nie ma żadnego znaczenia czy trwały zarząd wpisany jest w księdze wieczystej czy też nie, gdyż wynika wprost on z samej ustawy o drogach publicznych. Wpis do księgi wieczystej tego prawa nie tworzy, gdyż miałby on znaczenie wyłącznie deklaratoryjne. Wobec powyższego, zdaniem strony skarżącej, niesłusznie Wojewoda uznał odwołanie MZD w [...] za niedopuszczalne. Stronami postępowania administracyjnego mogą być samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, co wyraźnie wynika z art. 29 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, którego postać i stopień uzasadniają ingerencję w moc obowiązującą zaskarżonego orzeczenia. W konsekwencji Sąd z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi i ich uzasadnienia (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylając zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy z jednej strony dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego w zakresie art. 28 i 29 w zw. z art. 134 k.p.a., które miało bezpośredni i istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, z drugiej zaś – w sprawie doszło do naruszenia podlegających zastosowaniu – na tle regulacji procesowej – przepisów prawa materialnego w zakresie art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Oceniając negatywnie legalność zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania strony skarżącej od decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie zwrotu oraz odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących własność gminy – miasta na prawach powiatu, Sąd miał na względzie następujące argumenty i przesłanki: Po pierwsze, należy stwierdzić, że zarząd drogi miasta na prawach powiatu jako gminna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej i realizująca zadania publiczne z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, w imieniu prezydenta miasta jako zarządcy wszystkich dróg publicznych w granicach miasta na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (zob. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 5 u.d.p.), może w niektórych kategoriach sprawach administracyjnych występować jako samodzielna strona postępowania (niezależnie od miasta na prawach powiatu), jeśli z przepisów szczególnych można zrekonstruować uprawnienia, obowiązki lub kompetencje, które jednostka ta może wykonywać względnie niezależnie i które ustawa bezpośrednio przypisuje tej jednostce. Do tego rodzaju spraw należą sprawy, które dotyczą uprawnień, obowiązków i kompetencji zarządu drogi do sprawowania trwałego zarządu gruntami w pasie drogowym, zawierania umów cywilnoprawnych (umów najmu, dzierżawy i użyczenia) dotyczących tych gruntów oraz pobierania z tego tytułu opłat (zob. art. 22 ust. 1 i 2 u.d.p.). Przykładem spraw, których rozstrzygnięcie wpływa na zakres uprawnień, obowiązków i kompetencji zarządu drogi związanych z wykonywaniem prawa trwałego zarządu, są sprawy o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, które stanowiły lub stanowią część pasa drogowego drogi publicznej. W tym wypadku źródłem interesu prawnego i statusu strony (art. 28 k.p.a.) zarządu drogi w postępowaniu o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, które stanowiły lub mogły stanowić część pasa drogowego, są przepisy art. 22 w zw. z art. art. 21 ust. 1 u.d.p. Zarządowi drogi jako samorządowej jednostce organizacyjnej przysługuje w tych sprawach zdolność administracyjnoprawna, zgodnie z art. 29 k.p.a. Po drugie, istotne znaczenie w sprawie mają okoliczności związane ze statusem spornych działek nr 2700/13 i nr 2705/4, co do których decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2015 r. orzeczono zwrot. Organ pierwszej instancji orzekając o zwrocie powyższych działek przyjął, że nie wchodziły one w skład pasa drogowego. Zagadnienie to było jednak sporne w toku dotychczasowego postępowania (zob. uzasadnienia wyroków WSA w Rzeszowie z dnia 20 października 2010 r., II SA/Rz 535/10; WSA w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2012 r., II SA/Rz 794/12; NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., I OSK 868/13; WSA w Rzeszowie z dnia 15 maja 2014 r., II SA/Rz 391/14). W zależności od prawidłowości ustaleń i oceny prawnej w zakresie statusu powyższych działek jako części pasa drogowego będzie można ostatecznie przesądzić, czy strona skarżąca jako zarząd dróg należących do miasta na prawach powiatu posiada interes prawny w sprawie zwrotu tych działek w związku z istnieniem prawa do trwałego zarządu w pasie drogowym. Dopóki jednak sprawa związana z oceną charakteru prawnego działek nr 2700/13 i nr 2705/4 jako części pasa drogowego nie zostanie ostatecznie przesądzona, dopóty zarząd drogi zachowuje prawo do obrony swego potencjalnego interesu prawnego w administracyjnym toku instancji, a następnie także w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Po trzecie, organ odwoławczy nie mógł dokonać w toku badania formalnej dopuszczalności odwołania ostatecznej i wiążącej oceny istnienia interesu prawnego przysługującego w sprawie podmiotowi wnoszącemu odwołanie, nawet jeśli organ pierwszej instancji pominął ten podmiot jako stronę postępowania. Aktualność w tym zakresie zachowuje uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. (OPS 16/98; ONSA 1999, nr 4, poz. 119), zgodnie z którą stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może negatywnie weryfikować istnienia interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie w trybie art. 134 k.p.a. Wniosku tego nie podważa treść art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem do etapu wszczęcia postępowania przed organem pierwszej instancji. Po czwarte, organ odwoławczy nie mógł pominąć faktu, że w dotychczasowych postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych w sprawie zwrotu działek nr 2700/13 i nr 2705/4 strona skarżąca była traktowana jako strona postępowania lub uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego (np. w sprawie o sygn. I OSK 868/13 przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) w związku ze spornym statusem powyższych działek jako części pasa drogowego. W wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r. NSA wyraźnie stwierdził, że kwestia przynależności powyższych działek do pasa drogowego ma charakter otwarty i wymaga dalszych ustaleń i ocen prawnych w toku postępowania administracyjnego, co czyni również otwartą kwestię posiadania interesu prawnego w sprawie przez zarząd drogi. Mając na względzie powyższe argumenty i przesłanki, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.