II SA/Rz 391/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Gminy Miasto [...] kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 391/14 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Gminy Miasta [...] jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr: [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W jej podstawie prawnej powołano art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej: "U.g.n."). Podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie był wniosek B. N. z 30.03.2008 r., złożony przez radcę prawnego R. K., o zwrot nieruchomości oznaczonej w momencie sprzedaży, jako działki nr 101 obr. [...] i nr 26 obr. [..] położone w [...] z uwagi na to, iż nie została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia. Po wyznaczeniu do załatwienia tej sprawy Starosty [...], decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr: [...] orzekł on o zwrocie na rzecz B. N. działek nr 2705/1 i 2706 (pkt 1 decyzji). Odmówił natomiast zwrotu działek nr 2700/2 i 2700/9 jako nieruchomości leżących w granicy pasa drogowego ulicy G., oraz odmówił zwrotu działki nr 2705/2 jako zabudowanej elementem trwałym - komorą ciepłowniczą (pkt 3 decyzji). W pkt 2 decyzji orzeczono o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania oraz zatwierdzono podział działki nr ewid. 2705 (pkt 4 decyzji). Decyzja Starosty została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 535/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił w/w decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] w części dotyczącej punktu trzeciego tego aktu. W uzasadnieniu Sąd wskazał na naruszenie przepisów postępowania poprzez nie wyjaśnienie przebiegu pasa drogowego ulicy G. w [...]. Rozpatrując ponownie sprawę dotyczącą zwrotu działek nr 2700/2, 2700/9 i 2705/2 położonych w obr. [...] [...], Starosta [...] ustalił, że umową sprzedaży z 19 września 1973 r. zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A. nr [...] w Państwowym Biurze Notarialnym w [...], H. K. (matka wnioskodawczym) zbyła na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość rolną oznaczoną jako działki nr 101 obr. [...] i nr 26 obr. [...] o łącznej powierzchni 0.5859 ha. Działka nr 101 o pow. 0,2401 ha objęta KW [...], w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działki nr 2705 o pow. 0,1094 ha i 2700/2 o pow. 0,1280 ha. Działka nr 26 o pow. 0,3488 ha objęta KW [...], w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działki nr 2706 o pow. 0,2140 ha i 2700/9 o pow. 0,1153 ha. Ustalono, że powyższe nieruchomości stanowią własność Gminy Miasto [...]. Działki nr 2700/2 i 2700/9 były zarządzane przez Miejski Zarząd Dróg i Zieleni w [...], przy czym działka nr 2700/2 została oddana w dzierżawę spółce A., na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu 23 lipca 2008 r. na czas nieoznaczony (obecnie następcą prawnym A. jest N.). Działka nr 2705 została podzielona na działki nr 2705/1 o pow. 0,0826 ha i 2705/2 o pow. 0.0268 ha. Podział tej nieruchomości został zatwierdzony opisaną powyżej decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r. o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości Ponieważ strony nie kwestionowały odmowy zwrotu działki nr 2700/9, która w całości zajęta jest pod jezdnię ulicy G., działania organu skupiły się na działkach nr 2700/2 i 2705/2. W dniu 27 kwietnia 2011 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, które pozwoliły ustalić, że znaczna część działki nr 2700/2 zajęta jest pod utwardzony parking, zaś pozostała część stanowi chodniki i jezdnię ulicy G. Zjazd na parking odbywa się tylko z ulicy P. i nie ma bezpośredniego połączenia z ulicą G. Przy wjeździe na parking został umieszczony znak informujący, że jest to parking "tylko dla pracowników i gości N.". Przez działki nr 2700/2, 2700/9 i 2705/2 przebiegają urządzenia infrastruktury energetycznej, urządzenia infrastruktury wodno - kanalizacyjnej, stalowy gazociąg średniego ciśnienia DN 100 wybudowany w latach 1986 - 1987 oraz magistrala ciepłownicza 2xdn500 i 2xdn700 wybudowana w okresie od 18.03.1978 r. do 30.12.1980 r. Ze sporządzonej przez biegłego geodetę opinii w przedmiocie określenia przebiegu linii granicznych pasa drogowego ulicy G. i ulicy P. w [...] wynika, że pas ten w granicach działek nr 2705/2 i 2700/2 przebiega w odległości 0,75 m od krawędzi istniejącego chodnika przyległego do ulicy G. i ulicy P. Przebieg pasa drogowego został przedstawiony na załącznikach graficznych dołączonych do sporządzonej opinii. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasto [...], położonych w obr. [...] [...], oznaczonej jako działki nr 2700/13 i nr 2705/4 na współwłasność – Z. N. w 1/2 części oraz J. N. w 1/2 części. W wymienionej decyzji orzeczono o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasto [...] położonych w obr.[....] [...], a oznaczonych jako działki nr 2700/12, nr 2700/14, nr 2700/9 i nr 2705/3. Ponadto decyzją zatwierdzono podział działki nr 2700/2 na działki nr 2700/12, 2700/13, 2700/14 oraz podział działki nr 2705/2 na działki nr 2705/3 i 2705/4. W oparciu o stan faktyczny stwierdzony w trakcie oględzin nieruchomości oraz w wyniku badania materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy Starosta stwierdził, iż cel nabycia nieruchomości oznaczonej jako działki nr 2700/9, 2700/12, 2700/13, 2700/14, 2705/3 i 2705/4 nie został zrealizowany. Zdaniem organu zachodzą jednak przeszkody do zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działka nr 2700/9 i nowo wydzielone działki nr 2700/12, 2700/14 i 2705/3. Zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz sporządzoną opinią z 20.09.2011 r. działki nr 2700/9, 2700/14 i 2705/3 leżą w granicach pasa drogowego ulicy G., zaś działka nr 2700/12 leży w granicach pasa drogowego ulicy P. Zarówno ul. G. jak i ulica P. mają status dróg publicznych. W stosunku do nowo wydzielonych działek nr 2700/13 i 2705/4 należało orzec o ich zwrocie na rzecz wnioskodawców, gdyż pomimo upływu 37 lat od dnia ich nabycia przez Skarb Państwa nie zostały one zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Nie zostały również zajęte pod drogę publiczną, a ich zagospodarowanie nie ma charakteru trwałego. Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina Miasto [...], zarzucając i naruszenie przepisów postępowania poprzez niewypełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Odrębne odwołania wniósł również MZD w [...] wskazując na błędne przyjęcie, iż podlegające zwrotowi działki nie znajdują się w pasie drogowym ulicy G. oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wskazując, że stanowisko organu sprowadzające się do konkluzji, iż zagospodarowanie działek podlegających zwrotowi nie ma charakteru trwałego, jest błędne. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił wnioski Starosty sprowadzające się do stwierdzenia, iż na działkach nr 2700/13 i 2705/4 cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Zdaniem organu analiza treści art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 260 z późn. zm.; dalej: "U.d.p.") prowadzi do wniosku, że pas drogowy powinien być wyznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o lokalizacji celu publicznego. Z opinii powołanych w sprawie biegłych wynika, iż podlegające zwrotowi działki nie wchodzą w skład pasa drogowego ul. G. Wobec zarzutów MZD w [...], iż nieruchomości powyższe wchodzą w skład pasa drogowego na podstawie poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy uznał, że akt prawny nie funkcjonujący w obrocie prawnym nie może wywoływać skutków prawnych, a tym samym powoływanie się na jego zapisy należy uznać za chybione. Odnosząc się zaś do zarzutów [...] wskazano, że o trwałym charakterze zagospodarowania nieruchomości może świadczyć jedynie brak możliwości usunięcia zlokalizowanych na niej obiektów. Zdaniem Wojewody istnieje możliwość likwidacji komory ciepłowniczej, zaś fakt istnienia magistrali ciepłowniczej nie przesądza sam w sobie o braku możliwości zwrotu nieruchomości. Skargę na tę decyzję złożyła do WSA w Rzeszowie Gmina Miasto [...] wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. art. 2a w zw. z art. 4 pkt 1 U.d.p. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy błędnie zrealizował wytyczne wskazane w wyroku z 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 535/10, w zakresie ustalenia granic pasa drogowego. W skład pasa drogowego drogi publicznej wchodzi bowiem nie tylko część przeznaczona do ruchu pojazdów, ale także inne obiekty i urządzenia techniczne zlokalizowane w pasie drogowym. Wyrokiem z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 794/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę. W motywach wskazał, że organy administracji wykonały zalecenia zawarte w poprzednim wyroku WSA w Rzeszowie, bowiem dokonały ustalenia przebiegu pasa drogowego w oparciu o opinię biegłych, a Sąd nie dostrzegł powodów, które nakazywałyby odmówić wiarygodności tego dowodu. Zarzuty skarżącej dotyczące błędnego przyjęcia, iż parking na działce nr 2700/13 i 2705/4 nie jest częścią drogi publicznej, uznano za chybione. Parking przyległy do drogi publicznej, będzie związany z tym obiektem pod względem użytkowym, jeżeli podobnie jak droga będzie obiektem powszechnie dostępnym. Rzeczony parking nie jest zaś obiektem powszechnie dostępnym, bowiem został przeznaczony do korzystania określonej grupie użytkowników, a tym samym nie stanowi z pozostałymi elementami drogi publicznej całości techniczno - użytkowej. Ponieważ teren parkingu nie znajduje się w granicach pasa drogowego i nie został zaliczony do dróg publicznych, w świetle przepisów U.d.p. należy traktować go jak drogę wewnętrzną, co na kanwie przepisów U.g.n. obligowało do orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 868/13 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA zarówno orzekający w sprawie Sąd jak i organy administracji pominęły kwestię ustalenia, czy na spornych nieruchomościach zrealizowano cel wywłaszczenia. Aktualny stan prawny tych działek ma bowiem znaczenie tylko wtedy, gdy nie został wcześniej zrealizowany cel wywłaszczenia. W sytuacji gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, a następnie nieruchomość przeznaczono na realizacje innego celu, to nieruchomość taką nie uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 U.g.n. Przywoływany przez skarżącą Gminę obowiązujący poprzednio miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może wskazywać, że pas drogowy utworzono bądź planowano utworzyć w dacie sporządzenia tego planu. Z akt sprawy nie wynika również, aby organy podjęły próbę odnalezienia decyzji lokalizacyjnej z [...] maja 1971 r., która w sprawie ma istotne znaczenie, bowiem jej treść pozwoli na ustalenie celu wywłaszczenia. Wskazując ponadto na treść art. 3 i art. 22 ust. 1 i 2 U.d.p. podano, że sam fakt ograniczonej dostępności parkingu dla użytkowników drogi nie oznacza, iż nie może on stanowić części pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie znajduje ponadto zastosowanie art. 190 zd. pierwsze P.p.s.a., stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak już bowiem wcześniej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 868/13 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 20-12 r., sygn. akt II SA/Rz 794/12 i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Po rozpoznaniu zatem sprawy w powyższych aspektach, akcentując swoje związanie oceną wyrażoną przez NSA, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co z kolei obligowało Sąd do ich uchylenia w myśl art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o jaki ubiegała się B. N., a później jej następcy prawni, zostały określone w dziale III rozdziale 6 ustawy w dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właścicieli lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 137 ust. 1 określa 2 przypadki "zbędności" na cel wywłaszczenia: kiedy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia albo kiedy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany, W ust. 2 przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W świetle tych regulacji zgodzić się należy ze stanowiskiem NSA, że ustalenie czy na spornych nieruchomościach zrealizowany został cel wywłaszczenia jest punktem wyjścia przy rozważaniu czy nieruchomość można uznać za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obecny stan prawny nieruchomości ma znaczenie jedynie wówczas, gdy cel na który dokonano wywłaszczenia nieruchomości nie został zrealizowany. W ocenie NSA należytych ustaleń w zakresie realizacji celu wywłaszczenia nie dokonały orzekające w sprawie organy administracji, zatem decyzja w sprawie zwrotu lub odmowy zwrotu spornych nieruchomości została wydana co najmniej przedwcześnie. Poza sporem pozostaje fakt, że nieruchomość została zbyta aktem notarialnym z dnia 19 września 1973 r. w związku z budową "ulicy wzdłuż potoku P.", o której mowa w decyzji lokalizacyjnej Wydziału Budownictwa i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1971 r. W aktach sprawy brak jest tejże decyzji lokalizacyjnej powołanej w akcie notarialnym z dnia [...].09.1973 r., nie ustalono również w sposób jednoznaczny celu wywłaszczenia. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaniechanie ustalenia powyższej kwestii stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego zobowiązujących organy do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7 K.p.a.), wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz dokonania oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Naruszenie to Sąd ocenił jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. W postępowaniu ponownym organ 1 instancji przeprowadzi postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia celu wywłaszczenia spornych nieruchomości, w tym zakresie zgodnie z sugestią NSA podejmie próbę uzyskania decyzji lokalizacyjnej z 1971 r. od właściwych archiwów państwowych. Po ewentualnym ustaleniu, że nie zrealizowano celu wywłaszczenia lub ustaleniu, że zrealizowano go tylko na części nieruchomości, niezbędne będzie dokonanie ustaleń co do aktualnego przeznaczenia działek w kontekście możliwości ich zwrotu. Dokonując takiej oceny organ weźmie pod uwagę wykładnię prawa dokonaną przez NSA, odnoszącą się do charakteru parkingu i możliwości uznania go za część pasa drogowego. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek strony skarżącej.