II SA/Rz 333/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi I. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego -skargę oddala- Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze ( dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") uchyliło pkt 2 postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] ustalającego koszty postępowania rozgraniczeniowego zobowiązując do poniesienia ich w całości -2800 zł przez I.K.. Z uzasadnienia postanowienia i akt administracyjnych wynika, że postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...].11.2017r. znak [...]ustalone zostały koszty postępowania rozgraniczeniowego w sprawie dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości nr ewid. 2251, stanowiącej własność I.K. z działką nr ewid. 2249, stanowiącą własność J.R.. Postanowieniem tym organ zobowiązał strony do uiszczenia kosztów w kwocie 2800 po połowie. W zażaleniu na postanowienie Burmistrza J.R. podniosła, że nie zgadza się na poniesienie kosztów postępowania rozgraniczeniowego we wskazanej wysokości. Jej zdaniem koszty postępowania powinny być poniesione przez wnioskodawcę postępowania rozgraniczeniowego, to jest I.K.. Postępowanie rozgraniczeniowe leżało w jej interesie, a wszczęte zostało ponieważ jej pełnomocnik złożył wniosek o dopuszczenie dowodu do sprawy sygn. akt [...] z opinii geodety, w sprawie dotyczącej naruszenia własności- usunięcia rosnących na jej posesji drzew. Wnosiła o zaniechanie rozgraniczenia gdyż w jej ocenie niesporne jest, że drzewa rosną na jej gruncie, co wynikało również z przeprowadzonego procesu trwającego od 5 lat. To na wniosek pełnomocnika powódki sąd zobowiązał do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Biegli sądowi orzekli i było to niesporne w czasie wizji sądowej, że drzewa rosną na działce odwołującej. Zaznaczyła, że występowała o zakończenie postępowania rozgraniczeniowego, o jego zawieszenie. Podkreśliła także, że utrzymuje się z niskiej emerytury i nie może ponieść orzeczonych postanowieniem kosztów, które jej zdaniem powinna ponieść sąsiadka, która wszczęła spór. Uchylając zaskarżone postanowienie we wskazanym na wstępie zakresie Kolegium powołało się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, zgodnie z którą organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Wskazało jednak, że z treści tej uchwały nie można wywodzić obowiązku obciążania kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli sąsiadujących nieruchomości, a jedynie taką możliwość. Orzeczenie o kosztach postępowania powinno zawsze wynikać z oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Wydając takie orzeczenie organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jednej z nich, czy wszystkich, a w tym ostatnim przypadku - w jakim stosunku. Dalej organ II instancji wywiódł, że podział kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 152 i 153 k.c. po połowie, jest zasadą, od której jednak mogą wystąpić wyjątki. Na etapie administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego mogą bowiem wystąpić zarówno przypadki wystąpienia obiektywnych przesłanek uzasadniających jego wszczęcie, jak i ich brak. Ponadto organy administracji publicznej zobowiązane są do wyjaśnienia, czy ustalanie przebiegu granicy w postępowaniu rozgraniczeniowym było w interesie obu stron postępowania, czy tylko jednej z nich. Kolegium wyjaśniło, że w sprawie bezsporne jest, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek I.K.. Postępowanie związane jest z trwającym sporem o naruszenie własności, wszczętym również z powództwa I.K. o nakazania J.R. usunięcia drzew posadzonych przez nią tuż przy granicy sąsiadujących nieruchomości. Organ zaznaczył, że na tym etapie nie był przez strony kwestionowany przebieg granicy pomiędzy działkami. W trakcie procesu I.K. złożyła wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety. W związku z tym Sąd Rejonowy w sprawie [...] zobowiązał I.K. do wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Dalej organ II instancji wywiódł, że na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., koszty postępowania rozgraniczeniowego ponoszone są w interesie wszystkich stron postępowania rozgraniczeniowego, o ile istnieje spór co do przebiegu granicy rozgraniczanych działek. Zdaniem organu analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie dowiodła istnienia takiego sporu, w związku z czym należało uznać, że koszty postępowania rozgraniczeniowego nie zostały poniesione w interesie wszystkich stron postępowania, brak było zatem podstaw prawnych do obciążenia nimi obu właścicieli nieruchomości sąsiednich. Organ wziął przy tym pod uwagę stanowisko J.R., która w trakcie czynności okazania stronom przez geodetę przebiegu granicy działek skłaniała się ku ugodzie, która nie doszła do skutku wobec postawy I.K.. Zdaniem organu sporu co do przebiegu granicy pomiędzy sąsiednimi działkami nie można utożsamiać z ewentualnym naruszaniem tychże granic. Okoliczności związane z działaniem właściciela sąsiedniej działki polegające na oddziaływaniu przez drzewostan na sąsiednią nieruchomość nie uzasadniały, zdaniem organu II instancji przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, a przeprowadzone zostały w związku z wnioskiem dowodowym powódki. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła I.K.. Zaskarżając postanowienie zarzuciła naruszenie art 264 K.p.a. poprzez obciążenie ją w całości kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Nie zgodziła się z przyjęciem organu II instancji, że postępowanie rozgraniczone zostało przeprowadzone w jej interesie, jak również, że to ona kwestionuje przebieg tej granicy w sytuacji, gdy z akt jednoznacznie wynika, że to J.R. nie zgadza się z jej przebiegiem. Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienie przez obciążenie kosztami postępowania wyłącznie J.R., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz.2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola pod względem zgodności z prawem przebiega w trzech płaszczyznach, tj. oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., I GSK 1421/2005). Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach normuje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej "P.p.s.a."). Dokonując kontroli działalności administracji publicznej sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Warunkiem uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości lub części jest zgodnie z art 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a. stwierdzenie przez sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności postanowienia w całości lub części jest zajście przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia wydania postanowienia z naruszeniem prawa jest zajście przyczyn określonych w K.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Dokonując kontroli w tak zakreślonej kognicji, sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność obciążenia skarżącej kwotą 2800 zł stanowiącą koszty postępowania rozgraniczeniowego. Skarżąca nie zgadza się z obciążeniem tymi kosztami wyłącznie jej w sytuacji, gdy postępowania rozgraniczeniowe prowadzone było nie tylko w jej interesie ale również właścicielki sąsiedniej nieruchomości J.R.. Podstawę rozstrzygnięcia organów administracji stanowiły art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 K.p.a. Zgodnie z art 262 § 1: stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Przepis ten określa zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Stronę obciążają te koszty, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). W orzecznictwie sądów administracyjny istniały rozbieżności w stosowaniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawach administracyjnych o rozgraniczenie nieruchomości. Zgodnie z jednym kierunkiem wykładni tego przepisu koszty administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego obciążają zawsze wnioskodawcę. U podstaw tego poglądu legło założenie, że tylko przepisy K.p.a., a nie przepisy prawa cywilnego, mogą być podstawą rozstrzygnięcia o kosztach administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Znajduje tu zatem zastosowanie ogólna zasada z art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., że koszty postępowania wszczętego na wniosek strony obciążają tę stronę, jako poniesione w jej interesie (vide: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1998 r., II SA 1117/97; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2005 r., IV SA/Wa 305/05). Według drugiego kierunku wykładni koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny obciążać każdą ze stron tego postępowania i należy dokonać wyraźnego rozróżnienia interesu faktycznego w rozumieniu subiektywnym skarżącego (niebędącego wnioskodawcą rozgraniczenia) i interesu prawnego, o którym mowa w przepisie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Interes prawny został określony zasadą dotyczącą rozgraniczania nieruchomości wyrażoną w przepisach art. 152 i 153 k.c., sprowadzającą się do tego, że postępowanie rozgraniczeniowe jest prowadzone w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości podlegających rozgraniczeniu, a koszty rozgraniczenia ponoszą strony po połowie. Zasada ta odnosi się również do postępowania administracyjnego, a znajduje odzwierciedlenie w powołanym przepisie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Pojęcia interesu w poniesieniu kosztów postępowania w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. nie należy ograniczać jedynie do wąsko pojmowanych bezpośrednich korzyści w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, wyrażających się w inicjatywie wszczęcia tego postępowania, ale dotyczy ono również interesu prawnego wynikającego z przepisów ustawy (art. 152 i 153 k.c.), jakim jest ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami (vide: wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1998 r., II SA 479/98). Rozbieżności te zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu z powołanej uchwały, zwłaszcza z użytego w niej sformułowania "może", nie wynika że w realiach konkretnej sprawy nie jest możliwe obciążenie kosztami rozgraniczenia poniesionymi w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym wyłącznie wnioskodawcy, bądź wszystkich lub niektórych stron w różnej wysokości, a więc z pominięciem reguły określonej w art. 152 k.c. (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2015 r., I OSK 2211/14, CBOSA). Zasady ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego po połowie nie można stosować automatycznie, bez pogłębionej analizy stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich, czy wszystkie, a w tym ostatnim przypadku - w jakim stosunku (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2015 r., I OSK 2211/14). W niniejszej sprawie postępowania rozgraniczeniowe zostało przeprowadzone na wniosek I.K. i służyło bezpośrednio uzyskaniu dowodu w toczącym się od pięciu lat przed sądem cywilnym postępowaniem w sprawie ochrony własności. Jak wynika z akt I.K. w dniu 17 września 2012 r. złożyła w Sądzie Rejonowym Wydział I Cywilny pozew o ochronę własności przeciwko J.R. i nakazanie pozowanej natychmiastowego usunięcia drzew posadzonych przez pozowaną tuż przy granicy sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Postanowieniem z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w związku ze złożonym przez I.K. wnioskiem o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety, działając na podstawie art 177 § 2 K.p.c. wyznaczył powódce dwutygodniowy termin do wszczęcia postępowania administracyjnego o rozgraniczenie nieruchomości. W dniu 7 czerwca 2017 r. I.K. reprezentowana przez pełnomocnika wystąpiła ze stosownym wnioskiem. Postanowieniem z dnia 27 listopada 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy umorzył postępowanie w sprawie ustalenia przebiegu granic ponieważ strony nie przyjęły granicy nieruchomości będącej przedmiotem rozgraniczenia oraz nie zawarły ugody na gruncie. Skarżąca I.K. twierdzi, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało przeprowadzone w interesie zarówno jej, jak i właścicielki nieruchomości sąsiedniej - J.R.. Tymczasem organ drugiej instancji uchylając postanowienie organu I instancji nakładające na obie strony obowiązek poniesienia kosztów postępowania rozgraniczonego po połowie stwierdził, że granice nie były wcześniej sporne a postępowanie rozgraniczeniowe zostało zainicjowane przez skarżącą celem wykazania zasadności powództwa o ochronę prawa własności, w związku z czym koszty tego postępowania obciążają wyłącznie wnioskodawczynię. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu II instancji. Z dokonanych przez organy ustaleń wynika, że w istocie postępowanie rozgraniczeniowe zostało przeprowadzone wyłącznie z inicjatywy skarżącej i służyć miało jako dowód w postępowaniu o ochronę jej własności. J.R. nie kwestionowała wcześniej przebiegu granicy. W toku postępowania przychylała się do zawarcia ugody co do przebiegu granicy wskazanej ostatecznie przez biegłego geodetę. W świetle powyższego zgodzić należy się z organem II instancji, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione wyłącznie w interesie wnioskodawcy- skarżącej, która w tym zakresie złożyła wniosek dowodowy w postępowaniu o ochronę własności. Zajęcie przeciwnego stanowiska doprowadziłoby do nieusprawiedliwionego obejścia zasady rozkładania ciężaru kosztów postępowania dowodowego, tak z punktu widzenia prawa cywilnego, jak i administracyjnego, i obciążania kosztami postępowania dowodowego, strony, która o przeprowadzenie dowodu nie wnosiła. Nie można obciążać kosztami administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego właściciela nieruchomości sąsiedniej, w sytuacji, gdy nie kwestionował on przebiegu granicy, a postępowanie rozgraniczeniowe zostało zainicjowane przez inną stronę dla udowodnienia racji w postępowaniu cywilnym o ochronę własności. W świetle powyższego stanowisko organu odwoławczego należy uznać za prawidłowe, co usprawiedliwiało wydanie postanowienia na podstawie art 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zebrany materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia przez organ II instancji reformatoryjnego rozstrzygnięcia, które jak już wyjaśniono wpisuje się w ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo i jest wynikiem prawidłowej analizy, jak i wyciągniętych wniosków. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art 151 P.p.s.a.