II SA/Rz 334/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Dębica na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 24 stycznia 2014 r, nr P-II.4131.2.4.2014 w przedmiocie nadania nazwy skwerowi na terenie miasta -skargę oddala- Przedmiot skargi to rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 24 stycznia 2014 r. nr P-II.4131.2.4.2014 stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Dębicy Nr XXXIX/454/2013 z dnia 20 grudnia 2013 r. w sprawie nadania nazwy skwerowi na terenie miasta Dębica, powołujące w podstawie prawnej art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), zwanej w dalszej części "u.s.g.". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ wskazał, że w podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały Rada Miejska w Dębicy podała art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., według którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), określanej dalej jako "u.d.p.". Organ zwrócił uwagę, że postanowienia przedmiotowej uchwały jako aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach. Tego rodzaju wadliwości legislacyjne stanowią bowiem istotne naruszenie prawa i jako takie skutkować muszą ich nieważnością. Akt wykonawczy do ustawy może być zatem wydany tylko na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis upoważnienie takie ustanawiający podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia swoim zakresem materii w nim nie wymienionych, w drodze wykładni celowościowej. Mając to na uwadze Wojewoda stwierdził, że Rada Miejska w Dębicy podejmując zakwestionowaną uchwałę przekroczyła zawarte w ustawie upoważnienia. Ulicą w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. jest bowiem ulica, o której mowa w art. 4 pkt 3 u.d.p., a zatem droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. W myśl z kolei art. 4 pkt 2 u.d.p. droga to budowla przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym rozumianym jako grunt wydzielony liniami granicznymi. Wojewoda stwierdził, że skoro opisany w przedmiotowej uchwale skwer nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy, to Rada Miejska w Dębicy nie była władna do podjęcia tej uchwały. Wojewoda zaznaczył, że stanowiąc przepisy gminne rady gmin, stosownie do art. 40 u.s.g., powinny dostosowywać ściśle treść swoich regulacji do zakresu przyznanego im upoważnienia i kompetencji wynikających z ich zadań, a w razie wątpliwości co do zakresu takiego upoważnienia, wyjaśniać je przez zastosowanie wykładni zwężającej. Gmina Miasto Dębica nie zgadzając się z treścią podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego zaskarżyła go do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to art. 18 ust. 1 u.s.g. przez przyjęcie, że Rada Miejska w Dębicy nie miała kompetencji do nadania nazwy skwerowi na terenie Gminy Miasto Dębica. Gmina podniosła, że uchwała Rady Miejskiej podjęta została w oparciu o normę kompetencyjną wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., a jej treść mieści się w katalogu wynikających z niej zadań. Gmina zwróciła też uwagę na art. 18 ust. 1 u.s.g., zgodnie, z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Mając na uwadze brzmienie ostatnio powołanego przepisu Gmina stwierdziła, że postanowienia kwestionowanej uchwały nie wykraczają poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania i zgodne są z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Przedmiotowa uchwała wydana została na podstawie wyraźnego, precyzyjnego upoważnienia ustawowego oraz w jego granicach. Strona skarżąca zauważyła, że postanowienia u.s.g. nie wskazują wprost, do kompetencji którego organu gminy należeć będzie ustalanie nazw przedmiotów, budowli, budynków znajdujących się w przestrzeni publicznej. Podniosła, że w praktyce legislacyjnej samorządów nadaje się nazwy parkom, skwerom, mostom, skrzyżowaniom, tunelom, kładkom, osiedlom itp. Powierzenie tej kompetencji radzie wydaje się być najbardziej uzasadnione na gruncie u.s.g. Przez kształtowanie nazewnictwa ustala się bowiem istotne dla społeczności gminnej oznaczenia, wpływające na codzienne życie wspólnoty samorządowej. Oddanie więc tego rodzaju kompetencji w ręce organów wykonawczych, a nie uchwałodawczych nie będzie sprzyjało generowaniu konsensusu społecznego, a poza tym oddali wpływ członków wspólnoty na kształt nazw poszczególnych obiektów. Wojewoda Podkarpacki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do jej zarzutu podniósł, że w art. 18 ust. 1 u.s.g. zawarta jest jedynie zasada domniemania właściwości rady gminy. Przepis ten określa zatem tylko ogólną właściwość przedmiotową rady gminy i nie może stanowić podstawy do działań niesformułowanych w nim w sposób bezpośredni. Daje on więc podstawę do podjęcia uchwały przez radę gminy tylko wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub też sprawa dotyczy materii nie mającej charakteru normatywnego. Regulacja ta uzupełnia zatem upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. Wojewoda podkreślił, że w obecnie obowiązującym systemie prawa nie ma przepisu zobowiązującego do podjęcia uchwały o nadaniu nazwy dla skweru nie będącego ulicą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Organ nadzoru zaznaczył, że w podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały powołany został art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Powołanie się więc na konkretny przepis kompetencyjny, uprawniający do podjęcia uchwały określonej treści oznacza, że właśnie w tej, a nie innej regulacji rada upatrywała podstaw prawnych swoich kompetencji i tylko ta regulacja uzasadniała jej działanie. Wojewoda podniósł, że jedynym kryterium, w oparciu o które sprawuje nadzór nad działalnością gminy w zakresie jej zadań własnych jest kryterium zgodności z prawem. Z tego powodu zarzuty dotyczące kształtowania nazewnictwa różnych obiektów nie mogą zostać uwzględnione. Miarą oceny legalności przedmiotowej uchwały nie mogą być także przykłady podobnych inicjatyw, podejmowane przez rady innych gmin. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądów administracyjnych obejmująca działalność organów administracji publicznej dotyczy form tej działalności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), określanej w dalszej części jako "P.p.s.a.". Wśród nich znajdują się akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowiąc, że jest nim co do zasady zgodność z prawem. Uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru - co następuje w razie stwierdzenia naruszenia bądź prawa materialnego bądź procesowego - sąd uchyla ten akt, co wynika z art. 148 P.p.s.a. Poddając w niniejszej sprawie kontroli rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 24 stycznia 2014 r. Sąd uznał, że odpowiada ono prawu, co obligowało do oddalenia skargi na nie. Aktem tym organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Dębicy, której § 1 nadawał nazwę skweru im. majora Henryka Dobrzańskiego "Hubala" skwerowi - terenowi zieleni, położonemu na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr 655 w obrębie 4 jednostki ewidencyjnej miasta Dębica. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 13 u.s.g. W myśl tego drugiego przepisu (art. 18 ust. 2 pkt 13), do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placu będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.) określanej daje jako "u.d.p.", a także wznoszenia pomników. Jednoznaczne brzmienie powołanego unormowania nie może budzić wątpliwości co do tego, że rada gminy może zrealizować przyznaną jej kompetencję nadania nazwy tylko w odniesieniu do ulicy czy placu będących drogami publicznymi bądź też w stosunku do dróg wewnętrznych. Przy czym, zgodnie z art. 8 ust. 1a u.d.p. nadanie nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Ustawodawca zastrzegł jednocześnie (w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.), że przy definiowaniu powyższych pojęć tj. drogi publicznej i drogi wewnętrznej należy mieć na względzie regulacje u.d.p. I tak w myśl art. 4 pkt 3 u.d.p. ulica to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Z kolei droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Natomiast pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). W myśl z kolei art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg (krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna), z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Natomiast drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 u.d.p.). W tym miejscu należy się powołać na zasadę praworządności wynikającą z art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), według której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nie ulega wątpliwości, że organem takim jest rada gminy, a zatem wszelkie jej działania muszą znaleźć oparcie w konkretnych regulacjach prawnych, przyznających jej określone kompetencje, których winna ściśle się trzymać. Oznacza to, że każde działanie rady gminy musi mieć konkretną podstawę prawną upoważniającą ją do tego, czyli upoważnienie, którego granic nie może przekraczać. Działanie organu władzy publicznej bez wyraźnej podstawy prawnej bądź też z przekroczeniem wyrażonego w niej umocowania do dokonania określonych czynności nie może zostać uznane za legalne. W funkcjonowaniu organu jednostki samorządu terytorialnego jako organu władzy publicznej niewystarczającym jest więc poprzestanie na stwierdzeniu, że dozwolone jest to co nie jest zakazane, lecz należy stosować regułę, iż dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17.11.2013 r. III SA/Gd 583/13, opubl.: www.nsa.gov.pl). Skoro więc warunkiem koniecznym do zrealizowania przez radę gminy wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. kompetencji do nadania nazwy ulicom, placom i drogom jest, by były to drogi publiczne lub wewnętrzne w rozumieniu u.d.p., to nadanie takiej nazwy opisanemu w kwestionowanej uchwale skwerowi, nie zaliczającemu się do żadnej z wymienionych kategorii (czego w istocie skarga nie kwestionuje) stanowi przekroczenie ustawowego upoważnienia. Takie działanie nie może być z kolei uznane jako zgodne z cytowaną wyżej zasadą praworządności, obowiązującą bez wątpienia także Radę Miejską w Dębicy jako organ jednostki samorządu terytorialnego (gminy), a zatem organ władzy publicznej. Skarga zarzuca natomiast, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego sprzeczne jest z brzmieniem art. 18 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Stanowiska tego nie sposób jednak podzielić. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, powołany przepis nie może stanowić jedynej podstawy, w oparciu o którą rada gminy może podejmować uchwały o dowolnym przedmiocie, byle mieścił się on w ogólnym zakresie działania gminy. Uchwała rady gminy musi zatem mieć także szczegółową podstawę, wymienioną w innym przepisie. Unormowanie z art. 18 ust. 1 u.s.g. zawiera zatem ogólną normę kompetencyjną, która nie może stanowić umocowania do podjęcia jakiejkolwiek uchwały bez istnienia dodatkowo przepisu szczególnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 15.04.2008r. IIII SA/Wr 691/07, opubl.: www.nsa.gov.pl). Błędne jest tym samym zaprezentowane w skardze wywodzenie jedynie z treści art. 18 ust. 1 u.s.g. kompetencji Rady Miejskiej w Dębicy do podjęcia uchwały o nadaniu nazwy obiektowi nie spełniającemu kryteriów przewidzianych w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Przesądzającego w tej kwestii znaczenia nie może mieć także praktyka legislacyjna innych samorządów ani też motywy, którymi Rada kierowała się podejmując zakwestionowaną uchwałę (najprawdopodobniej chęć uczczenia zasług osoby, której imieniem nazwała położony w Dębicy skwer). Kryterium oceny przez Wojewodę Podkarpackiego zakwestionowanej uchwały stanowiło tylko jej zgodność z prawem (art. 85 u.s.g.). Mając więc na uwadze, że Rada Miejska w Dębicy podejmując uchwałę Nr XXXIX/454/2013 wykroczyła poza wyrażone w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. upoważnienie do nadania nazwy ulicom i placom, należało ocenić jako słuszne działanie organu nadzoru stwierdzające nieważność takiej uchwały. W konsekwencji skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze musiała zostać oddalona, o czym orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. Odnosząc się natomiast do wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów postępowania Sąd stwierdza, że nie mógł on zostać uwzględniony z uwagi na brzmienie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym zwrot takich kosztów należy się jedynie skarżącemu od organu w razie uwzględnienia skargi.