II SA/Rz 335/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Dębica na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 24 stycznia 2014 r, nr P-II.4131.2.3.2014 w przedmiocie pomocy materialnej dla studentów -skargę oddala- Przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 24 stycznia 2014 r. nr P-II.4131.2.3.2014 stwierdzające nieważność uchwały Nr XXXIX/448/2013 Rady Miejskiej w Dębicy z dnia 20 grudnia 2013 r. w sprawie pomocy materialnej dla studentów zamieszkałych na terenie miasta Dębicy, powołujące w podstawie prawnej art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), zwanej dalej "u.s.g.". W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że w myśl podanego w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały art. 173a ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.), określanej dalej jako "u.p.s.w.", jednostki samorządu terytorialnego upoważnione zostały do określenia rodzaju pomocy materialnej dla studentów, sposobu i terminu ubiegania się o tego rodzaju pomoc, sposobu wyłaniania studentów, którym będzie ona przyznana oraz maksymalnej jej wysokości. Następnie wskazał, że mimo, że ustawodawca nie przesądził wprost charakteru uchwały podejmowanej w oparciu o podaną podstawę, to niewątpliwie należy uznać, że jest ona aktem prawa miejscowego, bowiem zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, określone przez ustawowo wskazany organ administracji. Wojewoda zwrócił także uwagę, że unormowanie zawarte w art. 166 Konstytucji RP definiuje zadania własne jako wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego zadania publiczne, służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Wykonując zatem zadania własne gmina władna jest to czynić tylko w takim zakresie, w jakim zmierza do zaspokojenia potrzeb wspólnoty, którą z mocy art. 1 ust. 1 u.s.g. tworzą jej mieszkańcy. Elementem konstytutywnym każdej jednostki samorządu terytorialnego jest bowiem substrat osobowy, co wprost wynika z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP. Organ nadzoru podkreślił, że przedsięwzięcie o skali lokalnej mające na celu wsparcie edukacji uzdolnionej młodzieży musi zapewnić równe traktowanie mieszkańców lokalnej wspólnoty samorządowej, jako że ustawodawca sam odstąpił od precyzowania zasad organizacji tego rodzaju inicjatyw. Zakwestionowana uchwała obejmuje tymczasem jedynie studentów odbywających studia w systemie stacjonarnym w Zamiejscowym Ośrodku Dydaktycznym w Dębicy Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. Zdaniem Wojewody, jedynie kryterium dochodowe lub bycia studentem posiadającym konkretne osiągnięcia i wyniki w nauce powinno stanowić podstawę do wsparcia jego edukacji. Unormowanie zawarte w art. 173a ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie wskazuje na kryteria, czy cechy uczelni, które pozwalałyby na rozróżnianie studentów. Tymczasem przedsięwzięcie mające na celu wsparcie edukacji uzdolnionej młodzieży musi zapewnić równe traktowanie mieszkańców lokalnej wspólnoty samorządowej, do czego zobowiązuje art. 32 Konstytucji RP, ustanawiający zasadę równości wszystkich wobec prawa. Organ nadzoru podniósł, że Rada Miasta Dębicy ustalając warunki uprawniające do otrzymania pomocy materialnej przez studentów uczyniła to z naruszeniem powyższej zasady, jako że § 2 podjętej przez nią uchwały wskazuje jako podmioty uprawnione do otrzymania przedmiotowej pomocy studentów określonej uczelni, wyłączając z niej jednocześnie studentów pozostałych uczelni. Wolą Rady było zatem, aby przy spełnianiu innych, określonych w uchwale wymagań, pomoc była dostępna tylko dla studentów konkretnej szkoły wyższej. W ocenie Wojewody, nie może być zaś uzasadnienia dla różnego traktowania podmiotów posiadających te same cechy wspólne, umożliwiające sklasyfikowanie ich jako jednolitą grupę podmiotów. Dlatego też zróżnicowanie wynikające jedynie z faktu uczęszczania do określonej szkoły wyższej nie powinno oddziaływać na uprawnienia studenta. Gmina Miasto Dębica zaskarżyła opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, z powodu naruszenia prawa materialnego tj. art. 173a u.p.s.w. i art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. przez przyjęcie, że Rada Miejska w Dębicy nie miała kompetencji do ustalenia sposobu wyłonienia studentów, którym będzie przyznana pomoc materialna oraz wykluczenie możliwości ograniczenia świadczeń do studentów szkoły wyższej mającej siedzibę na terenie Gminy Miasto Dębica. Wnosząca skargę podkreśliła, że przyznanie pomocy materialnej w oparciu o art. 173a u.p.s.w. ma charakter fakultatywny, a zatem uruchomienie systemu stypendialnego dla studentów zależy od woli konkretnej rady gminy, kierującej się określonymi potrzebami w tym zakresie oraz możliwościami ich sfinansowania. Nadto, powołany przepis nie określa szczegółowych zasad przyznawania pomocy. Oznacza to, że Rada Miejska w Dębicy miała pełne prawo, czyniąc adresatami zaskarżonej uchwały mieszkańców gminy (tzn. studentów zamieszkałych na terenie miasta Dębicy) dookreślić pozostałe warunki, niezbędne do otrzymania stypendiów. Skarżąca podkreśliła, że warunek studiowania na terenie miasta Dębicy stanowi dookreślenie podmiotowe, które nie jest sprzeczne z przepisami szczególnymi oraz w pełni mieści się w zakresie upoważnienia wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym. Z uwagi na fakt, że zaspokajanie zbiorowych, lokalnych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, zaś gminą w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest twór prawny złożony ze wspólnoty samorządowej oraz odpowiedniego terytorium, dlatego za niecelowe, a zarazem bezprawne i wykraczające poza zakres przyznanych kompetencji ustawowych byłoby przewidzenie w uchwale Rady Miejskiej w Dębicy możliwości udzielenia tej pomocy materialnej również studentom zamieszkałym na terenie gminy Dębica, a studiujących na uczelniach wyższych poza terenem gminy Dębica. Powyższe stanowiłoby bowiem przekroczenie zakresu zadań, jako, że wykraczałoby poza prawne ramy granic terytorium gminy oraz finansowania zadań własnych gminy, które to zadanie należałoby lub mogłoby należeć do kompetencji i właściwości już innej gminy. Tymczasem zakres działania samorządu gminnego obejmuje tylko ogół spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, które nie zostały zastrzeżone na rzecz innych podmiotów tj. innych gmin. Strona skarżąca podkreśliła, że z tych powodów uchwała w sprawie pomocy materialnej konkretyzuje grupę studentów, wskazując, że będą to ci odbywający studia w trybie stacjonarnym w Zamiejscowym Ośrodku Dydaktycznym w Dębicy Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, bowiem na terenie gminy i miasta Dębica nie ma innych uczelni wyższych. Bezzasadny jest tym samym argument organu nadzoru, że doszło do pominięcia studentów innych niż wskazanej w uchwale szkół wyższych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz literaturę prawniczą podniósł, że zasada równości wymaga, by wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu były traktowane równo. Ewentualne wyjątki w tym zakresie powinny pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. Powinny one także być proporcjonalne tzn. waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych. Wyjątki powinny też pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. W ocenianym przypadku, cechą relewantną jest zamieszkiwanie na terenie danej gminy. Tymczasem Rada Miejska w Dębicy wprowadziła mechanizm przyznawania stypendiów, który skierowany jest nie do wszystkich studentów będących mieszkańcami tego miasta, lecz jedynie studentów konkretnej, wymienionej z nazwy uczelni. Wojewoda zaznaczył przy tym, że nie kwestionuje możliwości pozbawienia prawa do stypendium studentów spoza terenu miasta Dębica, odnosząc swe uzasadnienie do społeczności lokalnej jaką jest gmina. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiot kontroli sądów administracyjnych mogą stanowić m. in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, o czym przesądza treść art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Kryterium tej kontroli określa natomiast art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowiąc, że jest nim co do zasady zgodność z prawem. Stwierdzenie zatem naruszenia przez organ nadzoru prawa, tak o charakterze materialnym, jak i procesowym, obliguje sąd do uwzględnienia skargi jednostki samorządu terytorialnego i uchylenia kwestionowanego nią aktu (art. 148 P.p.s.a.). W ocenie Sądu, poddane kontroli rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 24 stycznia 2014 r. pozostaje w zgodzie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, dlatego też skarga na nie podlegała oddaleniu. Akt ten zakwestionował uchwałę Rady Miejskiej w Dębicy, którą organ ten przyjął zasady pomocy materialnej dla studentów zamieszkałych na terenie miasta Dębica. Podstawa prawna tej uchwały wskazuje art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. oraz art. 173a u.p.s.w. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Stosownie natomiast do drugiego unormowania (art. 173a u.p.s.w.), pomoc materialna dla studentów może być przyznawana przez jednostki samorządu terytorialnego (ust. 1). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa w uchwale: rodzaj pomocy materialnej, sposób i terminy ubiegania się o pomoc materialną, sposób wyłaniania studentów, którym będzie przyznana pomoc materialna oraz maksymalną wysokość pomocy materialnej, o którą może ubiegać się student (ust. 2 pkt 1-4). Paragraf 2 przedmiotowej uchwały stanowi, że przewidziana w niej pomoc materialna przysługuje studentom zamieszkałym na terenie miasta Dębicy, odbywającym studia w trybie stacjonarnym w Zamiejscowym Ośrodku Dydaktycznym w Dębicy Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. W objętym skargą rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Podkarpacki uznał, że sformułowanie zawarte w cyt. przepisie pozostaje w sprzeczności z wynikającą z art. 32 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) zasadą równości. Uchwała ta przyznaje bowiem, przy spełnieniu innych jeszcze określonych nią wymogów (kryterium dochodowe bądź kryterium wyników w nauce), pomoc mieszkańcom miasta Dębica - studentom konkretnej szkoły wyższej, pomijając natomiast mieszkańców miasta Dębica - studentów innych uczelni. W ocenie Wojewody, zróżnicowanie wynikające tylko z faktu uczęszczania do określonej szkoły wyższej nie powinno tymczasem oddziaływać na uprawnienia studenta. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru. W świetle art. 166 Konstytucji RP jako zadania własne jednostka samorządu terytorialnego wykonuje zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Powtórzenie tej regulacji zawiera art. 7 ust. 1 u.s.g., wedle którego, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Pojęcie "wspólnoty samorządowej" zdefiniowane zostało w ustawie zasadniczej (art. 16 ust. 1) oraz art. 1 ust. 1 u.s.g. W świetle tego ostatniego przepisu tworzą ją z mocy prawa mieszkańcy gminy. Do zbiorowych potrzeb takiej wspólnoty, zaspakajanych w ramach zadań własnych gminy, ustawodawca zaliczył w art. 7 ust. 1 pkt 8 sprawy edukacji publicznej. Formą realizacji takiego zadania jest właśnie program pomocy materialnej dla studentów, uchwalany na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g., którego adresatem winny być osoby mieszkające na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego tj. konkretnej gminy, a więc członkowie określonej wspólnoty samorządowej w rozumieniu art. 16 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.s.g. W tym miejscu należy wskazać na brzmienie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym wszyscy są wobec prawa równi; wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W świetle natomiast ust. 2 powołanego artykułu, _@POCZ@__@KOnikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa, a więc adresaci norm prawnych charakteryzujący się w równym stopniu określoną cechą istotną (relewantną) muszą być więc traktowane równo tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28.05.2002 r. P.10/2001, OTK ZU 2002/3A poz. 35). Adresatem wskazanej zasady są organy stanowiące prawo, które powinny tworzyć normy bez nieuzasadnionych zróżnicowań w obrębie danej grupy podmiotów, jak i podmioty prawo stosujące, które powinny wyciągać z norm prawnych wynikające z nich konsekwencje jednakowo wobec wszystkich. Prawodawca - nakładając więc określone obowiązki, czy też przyznając określone uprawienia - przy wskazywaniu kręgu adresatów stanowionych norm nie może postępować dowolnie. Winien zaś skierować tworzone normy do wszystkich podmiotów charakteryzujących się daną cechą wspólną, istotną w kontekście konkretnych unormowań. Przy ocenie zatem danej regulacji prawnej pod kątem tego, czy nie stoi ona w sprzeczności z powołaną wyżej zasadą równości należy ustalić istnienie wspólnej cechy istotnej, uzasadniającej równe traktowanie wobec prawa. W niniejszej sprawie cechą taką bez wątpienia jest przynależność do określonej wspólnoty samorządowej tj. mieszkańców miasta Dębicy, stanowiącego gminę. Tymczasem Rada Miasta Dębica przyjmując zasady pomocy materialnej dla studentów zamieszkałych na terenie miasta Dębica określiła, że przedmiotowe wsparcie przysługuje jedynie studentom konkretnej placówki tj. Zamiejscowego Ośrodka Dydaktycznego w Dębicy Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. Wykluczyła więc tym samym możliwość uzyskania takiej pomocy przez mieszkańców miasta Dębica - studentów innych uczelni. Doszło tym samym do naruszenia wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości. Ograniczając bowiem krąg ewentualnych świadczeniobiorców tylko do studentów określonej placówki Rada Miejska w sposób nierówny potraktowała członków tej samej wspólnoty samorządowej. Bez znaczenia dla rozstrzyganej kwestii pozostaje okoliczność, że w dacie podejmowania zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały wskazana w jej § 2 placówka była jedyną uczelnią wyższą na terenie gminy miejskiej Dębica. Przyjęty przez Radę program pomocy dla studentów jako akt prawa miejscowego nie ma charakteru jednorazowego, a abstrakcyjny, co oznacza możliwość jego wielokrotnego "wykorzystania" tj. w powtarzalnych sytuacjach. Nie można zaś wykluczyć, że na terenie przedmiotowej gminy powstanie w przyszłości kolejna uczelnia wyższa, której studenci – mieszkańcy miasta Dębica pozbawieni zostaliby możliwości określonego uchwałą wsparcia. Dlatego też skierowanie przez Radę Miejską w Dębicy programu pomocy dla studentów konkretnej tylko placówki oświatowej należy uznać za niedopuszczalne wykluczenie podmiotowe. Z powyższych względów uznano, że ingerencja organu nadzoru była uprawniona, bowiem uchwała Rady Miasta Dębica naruszyła zasadę równego traktowania, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Skutkowało to koniecznością oddalenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego stwierdzające nieważność tej uchwały, o czym orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. Odnosząc się natomiast do wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów postępowania Sąd stwierdza, że nie mógł on zostać uwzględniony z uwagi na brzmienie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym zwrot takich kosztów należy się jedynie skarżącemu od organu w razie uwzględnienia skargi.