II SA/Rz 335/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej I. uchyla zaskarżone orzeczenie i poprzedzające je orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego M. K. kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 335/15 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] (w skrócie: "KPP") wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko M.K. zarzucając mu, że w dniu 13 marca 2014 r. wykonując czynności służbowe w stosunku do I.J., wyrażając o niej swoją subiektywną refleksję dopuścił się nieetycznego zachowania, tj. przewinienia dyscyplinarnego przewidzianego w art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (w dacie orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2015 r. poz. 355, ze zm.). W dniu [...] września 2014 r. KPP wydał orzeczenie nr [...], w którym uznał M.K. winnym naruszenia dyscypliny służbowej i wymierzył mu karę nagany. Rozstrzygnięcie to zostało jednakże uchylone, na skutek odwołania M.K., orzeczeniem [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "KWP") nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. wobec braku spójności opisu przewinienia w orzeczeniu z jego uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Po przeprowadzeni dodatkowych czynności dowodowych, orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w [...] ponownie uznał M.K. za winnego nieprzestrzegania zasad etyki zawodowej i orzekł o wymierzeniu mu kary dyscyplinarnej nagany. We wniesionym odwołaniu M.K. zarzucił naruszenie prawa do obrony oraz przepisów o doręczeniach, poprzez przeprowadzenie czynności dowodowych bez zawiadamiania obwinionego i jego obrońcy o terminie ich przeprowadzenia. Ponadto organ oparł swoje rozstrzygnięcie na wadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy, gdyż nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącego i bezrefleksyjnie dał wiarę zeznaniom pokrzywdzonej, nie uwzględniając zarazem zeznań asp. M.Z.. Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego stan faktyczny sprawy, wbrew twierdzeniom skarżącego został ustalony w sposób nie budzący wątpliwości i uprawniający do stwierdzenia, że kara dyscyplinarna została nałożona na niego zasadnie. Jak wynika z akt sprawy, M.K. wraz z asp. M.Z. dokonali w dniu [...] marca 2014 r. w [...] kontroli pojazdów Nissan Patrol i Land Rover Freelander. Czynności te podejmowali w obecności obywateli Ukrainy – O.K., I.L. oraz I.Y. Z zeznań I.Y. i O.K. wynikało, że M.K. podczas przeszukania samochodu I.Y. odniósł się do protestów ww. słowami, że "może sobie dzwonić do Juszczenki", a ponadto wyraził swoją niechęć wobec zamiaru robienia przez nią zakupów na terenie Polski. Zdaniem KWP zeznania zasługiwały na uwzględnienie gdyż są one konkretne, jasne, spójne, logiczne i wzajemnie się uzupełniają. Wyjaśnienia obwinionego oraz M.Ż. nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż były niespójne, sprzeczne względem siebie i stały w sprzeczności w uznanymi za w pełni wiarygodne zeznaniami obywateli Ukrainy. Nie budzi wobec powyższego wątpliwości, że M.K. swoim zachowaniem naruszył zatem zasady etyczne wymienione w zarządzeniu nr 805 Komendanta Głównego Policji, co obligowało do wymierzenia kary dyscyplinarnej. W ocenie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji wymierzona kara nagany jest odpowiednia w stosunku do popełnionego przewinienia i stopnia zawinienia, a przy jej wymierzaniu uwzględniono okoliczności popełnienia przewinienia oraz dotychczasowy przebieg służby. Okoliczności zdarzenia będącego przedmiotem postępowania wskazują na winę umyślną – skarżący działał świadomie i wiedział, co mówi i do kogo. Wymierzona w tych okolicznościach kara nagany jako najniższa z katalogu kar jest karą współmierną do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia oraz nie stanowi przejawu dowolności w wyborze i stosowaniu sankcji przez KPP, co przesądziło o utrzymaniu zaskarżonego orzeczenia w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.K. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i poprzedzającego go orzeczenia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podtrzymując zarzuty sformułowane w odwołaniu od orzeczenia organu I instancji, zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: I. art. 134i ust. 6 pkt 4 i art. 135j ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji poprzez niewskazanie kwalifikacji prawnej zarzucanego przewinienia; II. art. 135p ustawy o Policji poprzez przeprowadzenie czynności dowodowych bez zawiadomienia obwinionego i jego obrońcy o miejscu i terminie ich przeprowadzenia; III. art. 135j ust. 2 pkt 6 ustawy o Policji poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego orzeczenia organu I instancji, co winno prowadzić do jego uchylenia przez organ odwoławczy; IV. § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 13 lutego 2014 r. w sprawie szczegółowego trybu wykonywania czynności związanych z postępowaniem dyscyplinarnym w stosunku do policjantów (Dz. U. z 2014 r. poz. 306) – dalej: "rozporządzenie", poprzez naruszenie przepisów postępowania dotyczących przedłużania terminów do czynności dowodowych; V. art. 135a ust. 1 i 2 ustawy o Policji poprzez wykonywanie czynności rzecznika dyscyplinarnego bez umocowania do dokonywania tych czynności. Z informacji uzyskanych przez skarżącego wynika, że czynności w postępowaniu dyscyplinarnym prowadził rzecznik R.S. prawdopodobnie po upływie swojej kadencji w listopadzie 2014 r. Ponadto zdaniem skarżącego organy wymierzając karę dyscyplinarną oparły swoje orzeczenia na wadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy, a zatem naruszyły również przepisy prawa materialnego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że naruszył on zasady etyki zawodowej. Nie uwzględniły bowiem w całości jego wniosków dowodowych oraz zeznań i w sposób dowolny dały wiarę zeznaniom kontrolowanych obywateli Ukrainy. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Podał również, że rzecznik R.S. został wyznaczony na rzecznika dyscyplinarnego postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. i w dacie orzekania był należycie umocowany do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia. W odniesieniu do zarzutów braku powiadomienia obrońcy obwinionego o terminach przesłuchania świadków organ powołał się na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 lutego 2014 r., II SA/Rz 801/13, wskazując, że w myśl art. 135p ustawy o Policji – Kodeks postępowania karnego stosuje się tylko w zakresie nieuregulowanym w ustawie. Katalog uprawnień obwinionego ma charakter zamknięty i brak jest podstaw do uznania, że prowadzący postępowanie dyscyplinarne ma obowiązek zawiadamiać obrońcę o terminach przesłuchania świadków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zakres kognicji sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji pod względem legalności, czyli zgodności z prawem, określają przepisy art. 3 § 2 i 3 oraz art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a. Przepis art. 3 § 3 P.p.s.a., stanowi, że sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową. Takim przepisem szczególnym jest art. 138 ustawy o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355, ze zm.) uprawniający do wniesienia skargi do sądu administracyjnego od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjanta. Zakres sądowej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów reguluje ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W Rozdziale 10 zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów" zawarta jest materialnoprawna regulacja odpowiedzialności policjantów oraz regulacja procesowa postępowania dyscyplinarnego. Są to unormowania pełne w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Ustawa o Policji nie odsyła w zakresie w niej nieuregulowanym do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja dotyczy wymierzenia kary dyscyplinarnej funkcjonariuszowi Policji. W tego rodzaju sprawach, związanych z postępowaniem dyscyplinarnym zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola prawidłowości przeprowadzenia tego postępowania. Sąd bada czy postępowanie zostało wszczęte i toczyło się zgodnie z przepisami Rozdziału 10 ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 13 lutego 2014 r. w sprawie szczegółowego trybu wykonywania czynności związanych z postępowaniem dyscyplinarnym w stosunku do policjantów (Dz. U. z 2014 r. poz. 306), a także czy zastosowana wobec policjanta kara mieści się w katalogu kar dyscyplinarnych zawartym w art. 134 ww. ustawy. Stosownie do treści art. 132 ust. 1 tej ustawy policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. "Naruszenie dyscypliny służbowej" zostało zdefiniowane w ust. 2 ww. przepisu – stanowi je czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów. Ust. 3 w pkt 1-9 zawiera wyliczenie naruszeń, które nie stanowi katalogu zamkniętego. Postępowanie dyscyplinarne prowadzi rzecznik dyscyplinarny (art. 135a ust. 1 ustawy o Policji), wyznaczony do prowadzenia tego postępowania, zgodnie z regułami określonymi w art. 135a ust. 3 pkt 1-3, tj. w zależności od stopnia policyjnego policjanta, którego to postępowanie dotyczy. Sprawowanie funkcji rzecznika dyscyplinarnego jest kadencyjne – przełożony dyscyplinarny wyznacza rzeczników dyscyplinarnych na okres 4 lat spośród policjantów w służbie stałej, o czym stanowi art. 135a ust. 2. W rozpoznawanej sprawie jeden z zarzutów skargi dotyczy wykonywania czynności rzecznika dyscyplinarnego po upływie kadencji. Z akt sprawy wynika, że postępowanie dyscyplinarne przeciwko st. asp. M.K. wszczęte zostało w dniu 24 kwietnia 2014 r., a do jego prowadzenia wyznaczony został asp. M.S.. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wyłączył asp. M.S. od udziału w tym postępowaniu dyscyplinarnym i wyznaczył do dalszego jego prowadzenia podinsp. R.S. Postępowanie to zakończyło się w I instancji wymierzeniem skarżącemu kary dyscyplinarnej, orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Ostatnimi czynnościami dokonanymi w tym postępowaniu przez podinsp. R.S. było wydanie postanowienie o zakończeniu czynności dowodowych oraz sprawozdanie z prowadzonego postępowania dyscyplinarnego. Obie te czynności miały miejsce w dniu 22 grudnia 2014 r. W treści skargi skarżący zakwestionował możliwość prowadzenia przez R.S. ww. postępowania dyscyplinarnego uwagi na fakt, że jego kadencja jako rzecznika dyscyplinarnego zakończyła się w listopadzie 2014 r. Do kwestii tej nie ustosunkował się [...] Komendant Wojewódzki Policji; w odpowiedzi na skargę powołał się jedynie na postanowienie nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o wyznaczeniu R.S. na prowadzącego postępowanie dyscyplinarne. Ta kwestia wymaga niewątpliwie wyjaśnienia, bowiem prowadzenie postępowania przez osobę nie będącą rzecznikiem dyscyplinarnym czyli nieuprawnioną wobec brzmienia art. 135a ust. 1 ustawy o Policji, skutkować musi nieważnością przeprowadzonych przez tę osobę czynności. Niezależnie od powyższego Sąd podkreśla, że kwestia doboru kary w postępowaniu dyscyplinarnym nie jest dowolna. Wymierzona kara zgodnie z art. 134h ustawy o Policji powinna być współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, w szczególności powinna uwzględniać okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby. W wyrokach WSA we Wrocławiu z dnia 27.10.2010 r., IV SA/Wr 287/10 (Lex Nr 759127) oraz WSA w Białymstoku z dnia 14.12.2011 r., II SA/Bk 757/11 (Lex Nr 1152463) sądy te stwierdziły, że organ służbowy podejmując decyzję o doborze jednej ze wskazanych w art. 134 ustawy z 1990 r. o Policji kar dyscyplinarnych, powinien wziąć pod uwagę takie okoliczności, jak rodzaj naruszonych obowiązków (obowiązki służbowe sensu stricto, reguły postępowania wyznaczone pojęciem godności i powagi służby, reguły wykonywania zawodu określone normami zawodowej sztuki, etyki i deontologii), stopień tzn. intensywność ich naruszenia, stopień zagrożenia dla interesu służby spowodowany naruszeniem obowiązków służbowych, dotychczasowy przebieg służby (stosunek do obowiązków), jak również element subiektywny, jakim jest stopień winy funkcjonariusza (wina umyślna w zamiarze bezpośrednim lub ewentualnym, wina nieumyślna w postaci nieostrożności - lekkomyślności). Wymiar kary powinien uwzględniać dyrektywy jej nakładania oraz okoliczności przemawiające tak na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego. W rozpoznawanej sprawie takie rozważania nie zostały przeprowadzone, a organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skarżący działał świadomie, a okoliczności jego działania wskazują na winę umyślną, zaś wymierzona mu kara nagany jako najniższa z katalogu kar jest współmierna do popełnionego przewinienia. W orzeczeniach organów brak jest informacji o przebiegu służby skarżącego, ewentualnych nagrodach, wyróżnieniach, karach, o tym czy w przeszłości zdarzały mu się już zachowania naruszające zasady etyki, a także nie zestawiono wagi nieetycznego zachowania skarżącego z rodzajem kary, która choć najłagodniejsza w katalogu, powoduje dla ukaranego nią policjanta konkretne i wymierne dolegliwości różnego rodzaju (jest przeszkodą w awansie czy uzyskiwaniu różnego rodzaju gratyfikacji finansowych z tytułu służby w Policji). Należy przy tym podkreślić, że nawet wśród zasad etyki zawodowej, które określają pewne standardy zachowania, pożądane cechy czy właściwości, znajdują się takie zachowania, których nieprzestrzeganie nie jest jednakowo negatywnie odbierane w ocenie społecznej. Tego rodzaju ocena jest oczywiście trudna do zobiektywizowania, niemniej jednak istnieją pewne zachowania, które budzą powszechną dezaprobatę (np. poniżające traktowanie osób –§ 14 Zasad etyki, używanie słów wulgarnych - § 7, nadużywanie stanowiska - § 16), natomiast inne, choć niepożądane i oceniane negatywnie, postrzegane są jako mniej rażące w ocenie przestrzegania zasad etyki policjanta (np. brak dbałości o wygląd, niska kultura osobista - § 7). Słusznie wywodzi skarżący, że w sentencji orzeczenia dyscyplinarnego organ powołał się jedynie na "nieprzestrzeganie zasad etyki zawodowej", nie precyzując które z Zasad etyki zawodowej policjanta określonych w zarządzeniu nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31.12.2003 r. zostały naruszone. Wskazano je dopiero w uzasadnieniu orzeczenia, wymieniając § 1, § 2, § 4, § 6 i § 24. Nie wyjaśniono przy tym dlaczego w ocenie organu wypowiedź skarżącego dotycząca możliwości "telefonowania do Juszczenki" czy "robienia zakupów w Polsce" była dla I.J. obraźliwa, naruszała jej godność osobistą, była poniżająca czy wyrażała brak szacunku. W kontekście tych uwag dotyczących różnego ciężaru gatunkowego naruszeń zasad etyki, jak i zdarzenia, które było podstawą wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przeciwko M.K., zasadne jest rozważenie czy zarzucane mu przewinienie dyscyplinarnie nie stanowi przypadku "mniejszej wagi", o którym mowa w art. 132 ust. 4b ustawy o Policji, a w przypadku zaistnienia którego przełożony dyscyplinarny może odstąpić od wszczęcia postępowania i przeprowadzić ze sprawcą przewinienia dyscyplinarnego udokumentowaną w formie notatki rozmowę dyscyplinującą. Brak wyjaśnienia i wykazania wszystkich tych okoliczności wskazuje na naruszenie przepisów ustawy o Policji - art. 135a ust. 1 i 2 , art. 135g , art. 134hw zw. z art. 135e – mające wpływ na wynik sprawy, co stanowi podstawę do uchylenia orzeczeń Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] dnia [...] stycznia 2015 r. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną i uwagi Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Nie są natomiast słuszne zarzuty skargi sprowadzające się do kwestionowania sposobu zebrania i oceny materiału dowodowego, będącego podstawą ustalenia okoliczności zdarzenia w dniu 13 marca 2014 r. Przepisy ustawy o Policji nie wyznaczają organom dyscyplinarnym merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, co oznacza, że mają one możliwość swobodnej oceny dowodów. W tej sytuacji sądowa kontrola oceny dowodów polega na sprawdzeniu, czy dokonana ocena nie jest dotknięta błędami natury faktycznej lub logicznej albo nie jest sprzeczna z doświadczeniem życiowym lub wskazaniami wiedzy (wyrok NSA z dnia 18.04.2007 r., I OSK 994/06, Lex Nr 344637, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9.12.2010 r., III SA/Gd 478/10, Lex Nr 756367). Takich błędów Sąd się nie dopatrzył w rozpoznawanej sprawie, uznając, że sposób przeprowadzenia dowodów, obszernie opisany w orzeczeniach, prawa nie narusza. Z wszystkich wyżej opisanych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone orzeczenie i poprzedzające je orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 w zw. z art. 209 P.p.s.a, uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego.