II SA/Rz 337/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 25 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie wyposażenia Samorządowego Przedszkola w J. w nieruchomość wraz z budynkiem i urządzeniami -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lutego 2006 roku Nr [...] wydane na podstawie art. 85, 86 i 91 ust. l w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142., póz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 18 i 43 ust.5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 z późn. zm.) stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie wyposażenia Samorządowego Przedszkola w nieruchomość wraz z budynkiem i urządzeniami na niej posadowionymi . W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zostało wyjaśnione, że w dniu 6 stycznia 2006 r. Wojewoda otrzymał uchwałę Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. celem zbadania jej zgodności z prawem. Cytowaną uchwałą Rada Miejska wyposażyła Samorządowe Przedszkole nieruchomość o pow. 0.4635 ha obejmującą działki ewidencyjne nr, nr,1365/36 wraz z budynkiem i urządzeniami na niej posadowionymi łącznej wartości 67 774,29 zł, wykonanie tej uchwały powierzyła Burmistrzowi Gminy. Podstawą prawna podjętej uchwały stanowi przepis art. 7 ust.1 pkt8 i art. 18 ust.2 pkt 9 lit h ustawy z dnia 8 marca 1990r roku o samorządzie gminnym Dz. U. z 2001 r. Nr 142., póz. 1591 z późn. zm.) W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego organ nadzoru uznał , że zapis uchwały w sposób istotny narusza art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h ustawy z dnia 8 marca 1990r roku o samorządzie gminnym oraz art. 18 i 43 ust.5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, na mocy którego gospodarowanie mieniem komunalnym należy do organu wykonawczego. W ocenie organu nadzoru Rada Miejska nie była uprawniona do podjęcia uchwały w zakresie gospodarowania mieniem gminnym ,rozszerzając sobie kompetencje w tym zakresie w sposób rażąco naruszyła prawo. Stwierdzone rażące naruszenie przepisów prawa w podjętej uchwale uzasadnia stwierdzenie jej nieważnosci. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jako niezgodnego z prawem, oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. Rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła 1. naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.), 2. naruszenie art. 85, 86 i 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) poprzez błędne ustalenie, iż uchwała narusza przepis art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2003 z późn. zm.). W uzasadnieniu skargi wyjaśniła , że Rada Miejska podjęła uchwałę w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) Cytowany przepis posługuje się pojęciem majątek i nie dokonuje jego definicji tym samym nie wskazuje czy ustawodawca w tym pojęciu przyjmuje majątek ruchomy i nieruchomy czy też wyłącznie ruchomy. W ocenie skarżącej wydaje się nieracjonalnym rozwiązanie, iż rada gminy posiada wyłączną właściwość do wyposażania gminnych jednostek organizacyjnych w majątek ruchomy. Natomiast wyposażanie w majątek nieruchomy należy do wyłącznej właściwości organu wykonawczego. Chybiona jest argumentacja , iż żaden przepis prawny nie przyznaje Radzie Gminy (Miejskiej) uprawnienia do podejmowania uchwał w sprawie wyposażenia jednostek organizacyjnych w nieruchomości skoro w gminach wiejskich majątek nieruchomy był tworzony wyłącznie przez społeczność gminy. Pozostawienie decyzji o przeznaczeniu takiego majątku z pominięciem rady gminy tj. wybranych w bezpośrednich wyborach reprezentantów mieszkańców, narusza prawa wspólnoty samorządowej. Ustawa o samorządzie gminnym wprowadziła wprawdzie podział kompetencji między organy gminy, jednak nie jest on w pełni dychotomiczny. Na przykład gospodarowanie mieniem komunalnym obejmuje z jednej strony zadania wynikające z uchwał rady (zwłaszcza uchwał podjętych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. o samorządzie gminnym .), z drugiej - zadania wynikające z przepisów prawa np. z ustawy o gospodarce nieruchomościami) - Komentarz do art. 45 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.Ol. 142.1591), [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd Gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II. Gminna jednostka organizacyjna Gminy jaką jest Zespół Szkół w M. w odróżnieniu od tworzonych przez gminę osób prawnych, nie ma osobowości prawnej, czyli zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych nie może zatem, organ gminy czy to rada czy organ wykonawczy oddawać nieruchomości w najem, dzierżawę oraz użyczenie tj. jedną z form władania nieruchomością wskazanych w art. 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pozostaje jedynie trwały zarząd, który to jest właściwie jedyną prawną formą korzystania z nieruchomości przez jednostkę organizacyjną bez osobowości prawnej. Rada Gminy nie kwestionuje prawa organu wykonawczego do przekazywania nieruchomości w zarząd jednostkom organizacyjnym. Rada Miejska uważa jednak, że nie można jej pozbawić prawa do podejmowania decyzji w sprawie wyposażenia jednostki organizacyjnej w majątek obejmujący nieruchomość tym bardziej, że umocowanie do takiej decyzji wypływa wprost w ustawy o samorządzie gminnym, którą to podstawę przywołano w/ w uchwale. Nie ma przeszkód, by uchwałę o wyposażeniu Zespołu Szkół w majątek podjęła Rada Miejska oraz by w wykonaniu uchwały Burmistrz Gminy wydał decyzję o przekazaniu nieruchomości w zarząd jednostce organizacyjnej. W ocenie skarżącej w/we nie narusza prawa , zatem wniosek o uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody jest uzasadniony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje; skarga jest nieuzasadniona. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych / DZ.U Nr 153 ,poz. 1269 / sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organem administracji rządowej. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne między innymi obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego . Przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody dnia [...] lutego 2006 roku w przedmiocie stwierdzenie nieważnosci uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie wyposażenia Samorządowego Przedszkola nieruchomość wraz z budynkiem i urządzeniami na niej posadowionymi. W podstawie prawnej zaskarżona uchwała powołuje przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142., póz. 1591 z późn. zm.) zwana dalej ustawą W sprawie niniejszej istota sporu sprowadza się do ustalenia kompetencji dwóch organów samorządu gminy tj. rady gminy i wójta / burmistrza, prezydenta miasta/ Według art. 169 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jednostki samorządu terytorialnego w tym również gminy wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Konstytucyjny podział organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP) znajduje rozwinięcie w rozdziale 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym. I tak organem stanowiącym jest rada gminy (art. 15 ust. l cyt. ustawy), zaś organem wykonawczym jest wójt (burmistrz, prezydent art. 26 pkt 1). Art. 18 ust. l ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W zestawieniu z art.18a ust. l ustawy, należy rozumieć w ten sposób, iż rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. l ustawy) lub kontrolą (art. 18a ust. l ustawy). Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP). Według z art. 30 ust. l ustawy o samorządzie gminnym wójt ( burmistrz, prezydent) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, stosownie zaś z uregulowaniem art. 30 ust. 2 pkt 3 do zadań wójta (burmistrza, prezydenta) należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Przepis ten ustanowił zasadę, iż kompetencja do podejmowania wszelakiego rodzaju decyzji w zakresie gospodarowania mieniem gminnym należy wyłącznie do wójta (burmistrza, prezydenta). Przyznanie kompetencji w tym zakresie tylko wójtowi oznacza wyłączenie kompetencji rady gminy. Art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym uprawniającym radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu ustanawia wyjątki od generalnej zasady wyrażonej w art.30 ust. 2 pkt 3 ustawy stanowiącej, że wójt gospodaruje mieniem komunalnym oznacza to , że wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest niedopuszczalna. Dodatkowo stwierdzić należy , że nieważnosci uchwały objętej zaskarżonym aktem nadzorczym uzasadnia fakt, że uchwała została podjęta wyłącznie o przepis kompetencyjny jakim jest art.18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 94 Konstytucji., który stanowi , że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W uchwale objętej zaskarżonym aktem nadzorczym zostały uregulowane kwestie dotyczące materii zawartej w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami / DZ.U z 2004 r Nr 261 po. 2603 ze zm/ Art. 13 tej wymienionej ustawy ustanawia zasadę obrotu nieruchomościami, art. 18 określa dopuszczalne formy prawne tego obrotu. Organem upoważnionym do podejmowanie decyzji w przedmiocie objęcia nieruchomości w trwały zarząd stosownie do przepisu art. 45 ust.1 w zw. z art. 4 pkt 9 tej ustawy w podniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność gminy jest organ wykonawczy. Reasumując stwierdzić należy , że postanowienia uchwały Rady Miejskiej w sprawie wyposażenia Samorządowego Przedszkola w nieruchomość wraz z budynkiem i urządzeniami na niej posadowionymi wydanej na podstawie 7 ust.1 pkt. 8 i art. 18 ust.2 pkt 9 lit h ustawy z dnia 8 marca 1990r roku o samorządzie gminnym zostały podjęte z naruszeniem kompetencji pomiędzy organami stanowiącymi i wykonawczymi gminy a nadto bez upoważnienia ustawowego. Orzecznictwo prezentowane w tej materii zostało wyrażone między innymi w wyroku NSA z dnia 16.05.1001 r III SA 2622/00 ,ONSA 2002/3/114 , w którym został wyrażony pogląd , że przepis art. 94 Konstytucji od dnia 17 października 1997 r wyklucza wydanie aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu art. 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, który to pogląd Sąd w pełni podziela. W tym stanie sprawy Sąd uznał, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi dlatego też skargę oddalił stosownie do art. 151 P.p.s.a.