II SA/Rz 338/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu W. G. od decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 13 lutego 2024 r. nr OA.7721.13.5.2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego - sprzeciw oddala – Przedmiotem sprzeciwu W.G. (dalej: "wnoszący sprzeciw") jest, wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 - dalej "k.p.a.") decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB") z 13 lutego 2024 r. nr OA.7721.13.5.2023 zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenie na wznowienie robót budowlanych oraz nakładająca obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") prowadził postępowanie sprawie istotnego odstąpienia od warunków określonych w decyzji Starosty [...] z 7 kwietnia 2015 r. znak: N-38/2015 nr 6892/2015, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono W.G. pozwolenia na budowę - rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami na działce nr ewid. [...] obr. [...] R., jedn. ewid. [...] - obszar wiejski. Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych organ I instancji stwierdził, że w toku realizacji inwestycji doszło do istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dot. wysokości budynku. W tej sytuacji PINB postanowieniem z 12 stycznia 2023 r. nr NB-N.5141.18.2022 (sprostowanym postanowieniem z 20 czerwca 2023 r. nr NB-N.5141.18.2022) wstrzymał W.G. prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości R. przy ul. [...] realizowanych w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonych decyzją z 7 kwietnia 2015 r. W dalszej kolejności PINB decyzją z 2 marca 2023 r. nr NB-N.5141.18.2022 nałożył na W.G. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości R. przy ul [...] w terminie do 31 października 2023 r. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się ostateczna. Z akt sprawy wynika także, że Starosta [...] decyzją z 21 sierpnia 2023 r. znak: AB.6740.1.89.2023 uchylił decyzję własną z 7 kwietnia 2015 r. nr N-38/2015 znak: 6892/2015 o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego wraz z instalacjami na działce nr ewid. [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] - obszar wiejski. Po przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego, PINB w [...] pismem z 15 września 2023 r. wezwał inwestora o uzupełnienie przedłożonego projektu budowlanego zamiennego o analizę nasłonecznienia dotyczącą oddziaływania przedmiotowego budynku na budynek na działce sąsiedniej nr ewid. [...]. Po przedłożeniu przez inwestora opracowania "Projekt zamienny - uzupełnienie" PINB decyzją z 12 października 2023 r. nr NB-N.5141.18.2022 zatwierdził projekt budowlany zamienny dotyczący rozbudowy (przebudowy i zmiany konstrukcji dachowej) budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości R. przy ul. [...], opracowany przez inż. J.P., uwzględniający stan faktyczny budynku (wykonana jego inwentaryzacja powykonawcza wraz z orzeczeniem technicznymi) i zakres robót budowlanych pozostałych do wykonania oraz udzielił W.G. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z rozbudową (przebudową i zmianą konstrukcji dachowej) budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce numer ewidencyjny [...] położonej w miejscowości R. przy ul. [...] oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ wyjaśnił, że inwestor wywiązał się z obowiązku wynikającego z decyzji z 2 marca 2023 r. i przedłożył projekt budowlany zamienny wobec czego działając na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wydał przedmiotową decyzję. Odnosząc się zaś do informacji A.S. wniesionej do organu w toku postępowania a dotyczącej uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wyjaśnił, że zaświadczenie burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego mpzp ani decyzja o warunkach zabudowy nie były przedmiotem nałożonego obowiązku w sentencji decyzji z 2 marca 2023 r. Odwołanie od te decyzji złożyła A.S. zarzucając naruszenie przepisów o postępowaniu mające istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia a mianowicie: - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ I instancji podjęcia jakichkolwiek czynności mających na celu zweryfikowanie zgodności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie skarżonej decyzji, niespełniające wymogów wynikających z obowiązujących przepisów prawa, a tym samym naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W skarżonym rozstrzygnięciu organ I instancji w ogóle nie odniósł się do fundamentalnego zarzutu dotyczącego braku możliwości legalizacji wykonanych przez inwestora robót budowlanych ze względu na uchylenie przez sąd administracyjny udzielonych inwestorowi uprzednio warunków zabudowy dla legalizowanej inwestycji. Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie tej normy prawnej i tym samym bezpodstawne przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy zaktualizowały się przesłanki warunkujące zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielenie inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, podczas gdy w istocie ze względu na brak zgodności projektu zamiennego z przepisami o planowaniu przestrzennym zastosowanie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane było niedopuszczalne, - art. 51 ust. 1 pkt 3 "in fine" w zw. z art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i nieuzasadnione odstąpienie od obowiązku organu I instancji dokonania oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym, - art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, skutkujące przyjęciem przez organ I instancji sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla legalizowanych robót budowlanych bez istnienia w obrocie prawnym wywołującej skutki prawne decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez uprawniony organ. Odwołująca zwróciła się o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponadto zwróciła się o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 497/23 na okoliczność ustalenia jego treści, w szczególności faktu uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 4 stycznia 2023 r. (SKO.401.ZP.3819.364.2022) utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza [...] z 6 grudnia 2022 r. (PPB.6730.73.2022) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wskazaną na wstępie decyzją z 13 lutego 2024 r. PWINB w Rzeszowie uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyjaśnił, że ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 13 lutego 2020 r. poz. 471), wprowadziła art. 1 zmiany w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.). Przepisy tej ustawy obowiązują od 19 września 2020 r. Stosownie do art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, za wyjątkiem przepisów określonych w art. 28 ww. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw dotyczących istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę określonych w art. 36a ust. 5 i ust. 5b. PWINB wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja zrealizowana jest w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę z 7 kwietnia 2015 r. nr 6892/2015 zatem na podstawie art. 27 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, do przedmiotowej sprawy zastosowanie znajdą przepisy w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r., za wyjątkiem art. 36a ust. 5 i 5b, który stosuje się w brzmieniu nadanym ww. ustawą z 13 lutego 2020 r. Organ cytując treść art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym po 19 września 2020 r.) wskazał, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym wysokość budynku do kalenicy miała wynosić 8,55m. Podczas czynności kontrolnych 21 września 2022 r. organ I instancji ustalił, że wysokość od poziomu terenu w szczycie do folii dachowej wynosi 9,65m. Wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego było poprzedzone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr 107/2014 z 11 grudnia 2014 r. (PPB.6730.105.2014), w której określono, że wysokość głównej kalenicy dachu dla budynku mieszkalnego po rozbudowie nie może przekroczyć 9,0m. Zatem inwestor zwiększając wysokość budynku naruszył także warunki zawarte w ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 11 grudnia 2014 r. Dokonane zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczyły charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego - wysokości w zakresie przekraczającym 2% i dotyczyły ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b oraz pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zmiany takie stanowią istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobligowany był do przeprowadzenia procedury naprawczej określonej w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Wskazując na powyższą procedurę naprawczą organ wyjaśnił, że wykonanie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie oznacza automatycznego jego zatwierdzenia. Przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego organ nadzoru powinien działać stosownie do dyspozycji art. 35 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten nakazuje sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska, jak również sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz sprawdzenie projektu pod względem jego kompletności i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Kompletność ta oznacza zamieszczenie w projekcie wszystkich elementów określonych w art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, które powinien zawierać projekt budowlany, a tym samym i projekt budowlany zamienny oraz w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw budownictwa. Ocena zgodności projektu, dokonana zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem PWINB organ I instancji takiej oceny nie dokonał. W rozpatrywanej sprawie w zatwierdzonym przez Starostę [...] projekcie budowlanym wysokość budynku do kalenicy miała wynosić 8,55m. Jak ustalił podczas czynności kontrolnych organ I instancji wysokość od poziomu terenu w szczycie do folii dachowej wynosi 9,65m, a w przedłożonym projekcie zamiennym wysokość budynku do kalenicy określono na 9,73m. Inwestor w toku postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego uzyskał decyzję Burmistrza [...] z 6 grudnia 2022 r. znak: PPB.6730.73.2022 o warunkach zabudowy, w której określono, że wysokość głównej kalenicy dachu budynku mieszkalnego nie może wynosić więcej niż 10,0m. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzją z dnia 4 stycznia 2023 r. nr SKO.401.ZP.3819.364.2022 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 497/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję SKO w Tarnobrzegu z 4 stycznia 2023 r. Wyrok ten jest nieprawomocny. PWINB wskazał zatem, że decyzja o warunkach zabudowy została uchylona nieprawomocnie co oznacza, że nie wywołuje skutków prawnych i nie można z niej skorzystać (art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634). Stwierdził, że na obecnym etapie, brak było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny rozbudowy (przebudowy i zmiany konstrukcji dachowej) budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości R. przy ul. [...], udzielającej W.G. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy ww. obiekcie oraz nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W obecnej sytuacji brak jest możliwości zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego i wydania pozwolenia na wznowienie robót z uwagi na brak możliwości dokonania oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie m.in. wysokości budynku. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor został wezwany o uzupełnienie przedłożonego projektu budowlanego zamiennego o analizę nasłonecznienia dot. oddziaływania przedmiotowego budynku na budynek na działce sąsiedniej nr ewid. [...]. Inwestor nie uzupełnił przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, lecz przedłożył odrębne opracowanie p.n. "Projekt zamienny - uzupełnienie" w zakresie analizy nasłonecznienia dot. oddziaływania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi znajdujący się na działce sąsiedniej nr ewid. [...]. Zdaniem organu odwoławczego przedłożone opracowanie winno stanowić integralną cześć projektu budowlanego zamiennego. PWINB stwierdził, że przedłożony projekt budowlany zamienny nie spełnia kryteriów określonych w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Projekt budowlany zamienny nie spełnia wymogów co do jego kompletności i zgodności z wymaganiami określonymi w art. 35 ust. 1 pkt 1-3 ww. ustawy Prawo budowlane. Organ wyjaśnił też, że w rozpatrywanym przypadku zastosowanie znajduje rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.) z uwagi na art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), który stanowi, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Powyższe okoliczności spowodowały, że PWINB uchylił zaskarżoną decyzję a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazał, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ podał, że wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia decyzji. Sprzeciw od powyższej decyzji złożył W.G. domagając się jej zmiany poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz kryteriów zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2021 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, podczas gdy przedłożony projekt zamienny spełnia wszelkie wymogi formalne jakie stawiają przed nim przepisy prawa, a jedyny zarzut organu II instancji dotyczy jedynie układu technicznego projektu - nie mającego w żadnej mierze wpływu na merytorykę projektu budowlanego zamiennego, który został wydany zgodnie w obowiązującymi wówczas przepisami i uregulowaniami prawa miejscowego. Wnoszący sprzeciw zarzucił ponadto naruszenie przepisów procedury sądowoadministracyjnej, tj. art. 152 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że fakt wydania przez WSA w Rzeszowie wyroku z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 497/23 doprowadził do tymczasowego wstrzymania skutków prawnych decyzji o warunkach zabudowy i prowadzi do braku możliwości dokonania analizy zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z obowiązującymi warunkami i przepisami podczas gdy taka możliwość istniała i organ I instancji dokonał jej w sposób prawidłowy. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja w zakresie kontrolowanym przez sąd nie jest wadliwa. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, zwana dalej w skrócie: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Natomiast w myśl art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Przy czym, zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, Lex nr 2315542). Jak wynika z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem uchylenie decyzji organu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które nie doprowadziło do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji zastosowanie ww. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 728). Pamiętać przy tym także należy, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. Zgodnie z nią każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zatem istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przez niego przeprowadzona obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy uprawniony jest także, jeżeli zachodzi taka potrzeba, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.). Oznacza to, że organ II instancji jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją (wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II FSK 658/08, publ. LEX nr 532803). Zatem w sytuacji, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne dotknięte jest wadami, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy po uprzednim znacznym uzupełnieniu postępowania dowodowego naruszyłoby tą zasadę. Podkreślić zatem należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. (vide wyr. NSA z 28 lutego 2024 r., II OSK 135/24, LEX nr 3701800). Odnosząc te uwagi do sprzeciwu złożonego w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Sąd rozpoznając sprzeciw nie może w szczególności odnosić się do zarzutów związanych z istnieniem, w ocenie skarżącego, podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Podobnie Sąd rozpoznając sprzeciw nie może formułować wiążących ocen prawnych co do prawidłowości oceny zebranego materiału dowodowego. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że PWINB trafnie uznał w rozpatrywanej sprawie, że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż doszło do istotnego naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, a do wyjaśniania, z uwzględnieniem powyższej zasady dwuinstancyjności postępowania pozostał istotny zakres sprawy. Przedmiotem zaskarżonej sprzeciwem decyzji PWINB było zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. PWINB wyjaśnił, że w sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego, działając zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, wydaje postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, a następnie, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3, przed upływem 2 miesięcy od wydania postanowienia wydaje decyzję nakładającą na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, oraz — w razie potrzeby — wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Nałożenie przez organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zmiennego w związku z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu, budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę oznacza, że niezależnie od zakresu odstąpienia inwestor musi przedłożyć kompletny projekt zamienny spełniający wymogi art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego i rozporządzenia ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa wydanego na podstawie art. 34 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, podobnie jak przy wydaniu pozwolenia na budowę. Stanowi zresztą o tym wyraźnie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wskazując, że przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu zmian objętych projektem zamiennym. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 nakazuje przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego dokonane dotychczas zmiany. Konieczność przedłożenia kompletnego projektu budowlanego uzasadnia również to, że w przypadku wy dama 1 decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno- budowlanej zobowiązany jest, na podstawie art. 36a ust. 2 tejże ustawy, uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę, a więc również zatwierdzony tym pozwoleniem projekt budowlany. Następnie, zgodnie z art. 51. ust. 4 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzja, wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zastępuje uchylone pozwolenie na budowę tj. pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Co za tym idzie, również projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Projekt ten winien zatem uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roooty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 albo art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przepis ten przewiduje kilka rodzajów rozstrzygnięć, jakie organ może podjąć w przypadku niewykonania w terminie obowiązku. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że projekt budowlany zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Jest on sporządzany w konkretnym celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane kończy postępowanie legalizacyjne i oznacza zaakceptowanie inwestycji tj. uznanie jej za legalną, a więc zgodną z prawem. Również z tej przyczyny należy uznać, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny, zastępując w istocie wydaną pierwotnie decyzję o pozwoleniu na budowę, musi dotyczyć całości zrealizowanych robót budowlanych. Oczywistym jest, że organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny jedynie w sytuacji zgodności tego projektu z przepisami prawu, w tym min. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w tym przypadku sprowadza się to do zgodności projektu zamiennego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Z powyższego wynika, że wykonanie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie oznacza automatycznego jego zatwierdzenia. Przed wydaniem decyli o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego organ nadzoru powinien działać stosownie do dyspozycji art. 35 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten nakazuje sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska, jak również sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz sprawdzenie projektu pod względem jego kompletności i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Kompletność ta oznacza zamieszczenie w projekcie wszystkich elementów określonych w art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, które powinien zawierać projekt budowlany, a tym samym i projekt budowlany zamienny oraz w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw budownictwa. Ocena zgodności projektu dokonana w myśl powołanego art. 35 powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Przyczyną wydania decyzji kasacyjnej przez PWINB był fakt, że organ I instancji nie dokonał oceny zgodności projektu w myśl art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W rozpatrywanej sprawie w zatwierdzonym przez Starostę [...] projekcie budowlanym wysokość budynku do kalenicy miała wynosić 8,55 m. Jak ustalił podczas czynności kontrolnych w dniu 21.09.2022r. organ f instancji wysokość od poziomu terenu w szczycie do folii dachowej wynosi 9,65 m, a w przedłożonym projekcie zamiennym wysokość budynku do kalenicy określono na 9,73m. Inwestor w toku postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego uzyskał decyzję wydaną przez Burmistrza [...] z dnia 06.12.2022r. znak: PPB.6730.73.2022 o warunkach zabudowy, w której określono, że wysokość głównej kalenicy dachu budynku mieszkalnego nie może wynosić więcej niż 10,0 m. Po rozpatrzeniu odwołania Pani A.S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzją z dnia 04.01.2023r. znak: SKO.401.ZP.3B19364.2022 utrzymało w mocy ww decyzję z dnia 06.12.2Q22r. znak: PPB.6730J3.2022 o warunkach zabudowy. Wyrokiem z dnia 26 września 2023r sygn. akt II SA/Rz 497/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpatrzeniu sprawy ze skargi Pani A.S. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 04.01.2023r. znak: SKO.401.ZP.3819364.2022. Wyrok ten jest nieprawomocny. Zatem decyzja o warunkach zabudowy została uchylona nieprawomocnie co oznacza, ze nie wywołuje skutków prawnych i nie można z niej skorzystać (art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: tekst jedn. Dz. U. z 2023r. poz. 1634). Z powyższego wynika, że na - obecnym etapie - brak było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny rozbudowy (przebudowy i zmiany konstrukcji dachowej) budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości R. przy ul. [...], opracowany przez inż. J.P. udzielającej Panu W.G. pozwolenia na wznowienie robot budowlanych przy ww. obiekcie oraz nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W obecnej sytuacji brak jest możliwości zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego i wydania pozwolenia na wznowienie robót z uwagi na brak możliwości dokonania oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie m.in. wysokości budynku. PWINB uznał więc prawidłowo za dopuszczalne i potrzebne prowadzenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla realizowanej w postępowaniu naprawczym inwestycji. Postępowanie naprawcze, podobnie jak postępowanie legalizacyjne, ze swej istoty odnosi się do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w dacie orzekania. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa stanowisko, że zgodność z prawem, o której mowa w art. 51 ust. 1 P.b., oznacza, że projekt budowlany zamienny powinien spełniać również wymagania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla obiektu będącego przedmiotem postępowania naprawczego (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., II OSK 2576/21; wyrok NSA z 15 września 2020 r., II OSK 1257/20; wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2624/16; wyrok NSA z 11 lipca 2017 r., II OSK 2775/15; wyrok NSA z 24 lutego 2017 r., II OSK 1530/15). W wyroku z 28 lutego 2018 r., II OSK 1161/16 Sąd trafnie zauważył, że przyjęcie odmiennego wniosku prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania inwestora, na którego w związku z wykonaniem obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę nałożony zostałby obowiązek przedłożenia zamiennego projektu budowlanego, w stosunku do inwestora legitymującego się pozwoleniem na budowę wydanym na zasadach ogólnych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszy sprzeciw kasacyjną w całości powyższy pogląd i towarzyszącą mu argumentację podziela. Oparcie się na nim nakazywało Sądowi stwierdzić, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w kontrolowanym postępowaniu było wezwanie inwestora do przedstawienia decyzji ustalającej warunki zabudowy, która pozwalałaby ocenić zgodność z prawem projektu budowlanego zamiennego inwestycji (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 7 listopada 2023 r., II OSK 264/21). Organy formalnie nie wzywały inwestora o przedłożenie nowych warunków zabudowy, gdyż wszczął on już postępowanie w tym przedmiocie. Jego dopuszczalność i prejudycjalny dla rozstrzygnięcia sprawy charakter nie budzi wątpliwości. Sąd podziela także stanowisko PWINB co do drugiej przyczyny uchylenia decyzji Starosty. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia 15.09.2023r. znak: NB-N.5141.18.2022 'wezwał inwestora o uzupełnienie przedłożonego projektu budowlanego zamiennego o analizę nasłonecznienia dot. oddziaływania przedmiotowego budynku na budynek na działce sąsiedniej nr ewid. [...]. Natomiast inwestor nie uzupełnił przedłożonego projektu budowlanego zamiennego tylko przedłożył odrębne opracowanie p.n. "Projekt zamienny - uzupełnienie" w zakresie analizy nasłonecznienia dot. oddziaływania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi znajdujący się na działce sąsiedniej nr ewid. [...]. Zdaniem organu odwoławczego przedłożone opracowanie winno stanowić integralną część projektu budowlanego zamiennego. Zatem stwierdzam, że przedłożony projekt budowlany zatniemy nie spełnia określonych w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i me spełnia kryteriów zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w związku z czym ww. projekt budowlany zamienny nie spełnia wymogów co do jego kompletności i zgodności z wymaganiami określonymi w art. 35 ust. 1 pkt 1-3 ww. ustawy Prawo budowlane. _ Wyjaśnić należy że w rozpatrywanym przypadku zastosowanie znajduje ww. rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012r. poz. 462 ze zm.) z uwagi na przepis art 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 18 marca 202Gr. poz. 471), który stanowi, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1. wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie mniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W świetle powyższego zaskarżona decyzja podlega uchyleniu w całości, a sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. w kontrolowanej sprawie prawidłowość zaskarżonej decyzji nie budzi wątpliwości. Mając powyższe na uwadze Sad na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił sprzeciw.