II OSK 2624/16

Dnia 24 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 428/16 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 428/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi K. D. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej – p.p.s.a.) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2015 r. którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji nazwanej "Przebudowa i rozbudowa oficyny południowo - wschodniej, przy ul. [...] w K. na działkach nr [...] oraz [...] obręb [...], a także zmiana funkcji budynku frontowego (część kondygnacji III piętra) i oficyny (kondygnacje od I do III piętra) na cele mieszkalne oraz zmiana części piwnic na cele usługowe". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. D. zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 oraz 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie: 1. art. 54 pkt. 2c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: u.p.z.p.) i w zw. § 2 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz z art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez ich błędną interpretację polegającą na wadliwym uznaniu, że powołane wyżej przepisy art. 54 pkt. 2c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i w zw. z § 2 pkt, 6 rozporządzenia nie stanowią podstawy do określenia w decyzji o warunkach zabudowy warunków w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji w zakresie wymaganej ilości miejsc postojowych, a więc że ustalenie wymaganej ilości miejsc postojowych nie należy do zakresu rozstrzygnięcia decyzji i leży poza zakresem kompetencji organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, podczas gdy wspomniane przepisy obligują organ do zawarcia w decyzji takiego wymogu, a w związku z tym skutkującą rozstrzygnięciem o niezasadności zarzutu skargi pomimo, iż decyzje organów obydwóch instancji z naruszeniem ww. przepisów nie określały wymaganej dla planowanej zabudowy wielorodzinnej o funkcji mieszkalno-usługowej ilości miejsc postojowych co skutkuje ich trwałą niewykonalnością; 2. art. 54 pkt 2d w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym uznaniu, że decyzja o warunkach zabudowy ze względu na jej charakter (wykonalność formalnoprawną) nie wpływa na prawa lub obowiązki stron postępowania (i), nie narusza prawem chronionego interesu skarżącego (ii), oraz że zawiera wymagane warunki z zakresu ochrony interesu skarżącego i osób trzecich (iii), a w konsekwencji rozstrzygnięcie o niezasadności zarzutu skargi w tym zakresie, pomimo, iż decyzje organów obydwóch instancji wbrew treści art. 54 pkt 2d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie określały warunków chroniących uzasadniony interes prawny skarżącego jak również naruszały chroniony prawem interes skarżącego do zabudowania własnej nieruchomości w sposób zgodny z prawem, co w związku z art. 153 p.p.s.a w zakresie związania organów oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu prowadzi do naruszenia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. na etapie ponownego rozstrzygania sprawy; 3. art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwie przeprowadzoną kontrolę działalności administracji publicznej, której wynikiem było jedynie częściowe uwzględnienie zarzutów skargi, bez ich pełnego rozważenia, co miało wpływ na wynik sprawy oraz poprzez przyjęcie, iż orzekające w sprawie organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania, pomimo, iż w uzasadnieniach wydanych przez siebie decyzji nie odniosły się do zarzutów podniesionych przez strony, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek częściowo uzasadniony okazał się zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 54 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, stanowiących podstawę ustalonych w kontrolowanej decyzji warunków obsługi planowanego obiektu w zakresie komunikacji, a konkretnie miejsc postojowych. Zaznaczyć należy, że wymienione przepisy nie są jednolicie interpretowane w orzecznictwie sądowym. Zasadniczo ukształtowany został przez sądy administracyjne pogląd, że przepisy prawa stosowane w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawierają wymogu określenia w decyzji konkretnej liczby miejsc parkingowych i sposobu ich urządzenia, bowiem jest to dokonywane na etapie tworzenia projektu budowlanego i jego weryfikacji w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z dnia 27 marca 2012 r. II OSK 2448/10, 19 grudnia 2012 r. II OSK 1543/11, 2 sierpnia 2016 r. II OSK 1871/15, 9 listopada 2017 r. II OSK 399/16). Jednocześnie należy dodać, że jeżeli organ administracji stwierdzi potrzebę zapewnienia przez inwestora na terenie planowanej inwestycji stanowisk postojowych lub parkingu to powinien określić precyzyjnie warunki decyzji poprzez wskazanie stosownych wskaźników, posługując się określonym współczynnikiem np. liczby miejsc postojowych odnoszonych do powierzchni zabudowy usługowej lub mieszkalnej. Takie rozwiązanie jest akceptowane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy czym podkreśla się, że określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dokonywane jest na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok z 18 czerwca 2014 r. II OSK 128/13, 8 października 2015 r. II OSK 346/14). Zastrzec również należy, że określenie w decyzji o warunkach zabudowy wymogów w zakresie wskaźników lub minimalnej liczby miejsc parkingowych odnosić należy głównie do całkowicie nowych inwestycji, z uwzględnieniem charakteru planowanego obiektu oraz terenu przewidzianego do zabudowy. Rozróżnienia wymagają bowiem przypadki gdy inwestycja polega na budowie całkowicie nowego obiektu, od takich gdy inwestor dokonuje przebudowy, rozbudowy bądź budowy w miejscu istniejących zabudowań. Oczywiście rozwiązania przyjmowane w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymogów dotyczących urządzenia parkingów lub miejsc postojowych powinny być dostosowane do istniejącego sposobu zagospodarowania danego terenu, z uwzględnieniem zarówno interesu inwestora, jak też chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Należy założyć, że zasadniczo miejsca parkingowe powinny być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana. Trafnie wskazuje się w orzecznictwie, że istotą obowiązujących regulacji jest doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach), jak również parkingów urządzonych dla sąsiednich nieruchomości (por. wyrok NSA z 14 listopada 2007 r. II OSK 1498/06, wyrok WSA z 7 listopada 2012 r. II SA/Ke 593/12). Jednocześnie nie można wykluczyć sytuacji, że w konkretnych sprawach organ dopuści w decyzji o warunkach zabudowy takie rozwiązanie w przedmiocie miejsc postojowych, że ustali obowiązek inwestora zapewnienia takich miejsc na parkingach ogólnodostępnych, poza pasami dróg publicznych. W każdym konkretnym przypadku właściwy organ musi jednak ustalić, czy dotychczas istniejące faktycznie zagospodarowanie terenu pozwala na zaprojektowanie i urządzenie miejsc postojowych dla planowanej inwestycji na działce inwestora, czy ewentualnie dopuszczalne jest aby miejsca postojowe były zapewnione w sposób trwały poza terenem inwestycji. W orzecznictwie przyjęto, że szczególnym przypadkiem pozwalającym na sytuowanie miejsc postojowych poza terenem inwestycji jest planowanie realizacji obiektu np. w strefie centrum miasta (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2014 r. II OSK 2121/12, wyrok WSA z 17 czerwca 2016 r. II SA/Kr 421/16). Z tych względów nie można było przyznać racji skarżącemu, który w sposób kategoryczny sformułował zarzut co do niedopuszczalności ustalenia w decyzji warunku obsługi komunikacyjnej dla konkretnej inwestycji poprzez wskazanie, że miejsca postojowe będą zapewnione przez inwestora na parkingu ogólnodostępnym lub innej pobliskiej nieruchomości inwestora. Oczywiście każdorazowo organ administracji, dopuszczając takie rozwiązanie jako warunek realizacji danej inwestycji, powinien w decyzji przedstawić szczegółowo przesłanki, którymi się kierował. Z uzasadnienia decyzji powinno też wynikać, że przyjęte uwarunkowania w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanego obiektu zapewniają miejsca postojowe w sposób realny, trwały i adekwatny do charakteru danej inwestycji. Tymczasem w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji z jednej strony zawarł w decyzji ogólnikowe zalecenia, aby "inwestor we własnym zakresie, poza pasami drogowymi dróg publicznych, zapewnił miejsca postojowe", jednak bez sprecyzowania terenu do tego przeznaczonego, z drugiej zaś strony ustalił konkretne wskaźniki liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia. W rezultacie z ustalonych w decyzji warunków w zakresie komunikacji oraz z jej uzasadnienia nie wynikają konkretne wskazania pozwalające na jednoznaczne ustalenie warunków obsługi planowanego obiektu w zakresie zapewnienia miejsc postojowych. Ma to istotne znaczenie, zważywszy, że na etapie projektowania i realizacji inwestycji należy dostosować liczbę i sposób urządzenie miejsc postojowych do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne, zgodnie z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wbrew zatem stanowisku Sądu Wojewódzkiego ustalone w decyzji organu pierwszej instancji warunki nie gwarantują zaprojektowania w ramach planowanej inwestycji miejsc postojowych zabezpieczających w sposób trwały i rzeczywisty potrzeby przyszłych mieszkańców i użytkowników planowanego budynku mieszkalno – usługowego. Treść decyzji wydanych w sprawie nie pozwala przyjąć, że organu obu instancji rozważyły rzetelnie wszystkie okoliczności w zakresie wymogów dotyczących miejsc parkingowych. Także Sąd Wojewódzki, dostrzegając wprawdzie wielorodzinny charakter planowanej zabudowy i potrzebę zapewnienia odpowiedniego uzbrojenia terenu, jednocześnie mało wnikliwie ocenił warunki w przedmiocie miejsc postojowych. Rzeczą więc organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zbadanie tego zagadnienia w kontekście uwag poczynionych wyżej oraz z uwzględnieniem Uchwały Rady Miasta Krakowa stanowiącej "Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa". Niezbędne będzie ustalenie tych wszystkich okoliczności, które w sposób istotny determinować powinny optymalne rozwiązanie w zakresie miejsc postojowych dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Przy rozstrzyganiu sprawy organ odwoławczy związany będzie na mocy art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, które modyfikują stanowisko Sądu Wojewódzkiego zawarte w zaskarżonym wyroku. Zaznaczyć trzeba, że uwzględnienie częściowo słusznej argumentacji strony skarżącej nie mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, ponieważ mimo błędnego uzasadnienia w omówionym wyżej aspekcie, rozstrzygnięcie podjęte przez Sąd Wojewódzki jest prawidłowe. Nieskuteczny okazał się również zarzut kasacyjny dotyczący art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W niniejszej sprawie istotne znaczenia ma to, że kwestionowaną decyzją ustalono warunki dla przebudowy i rozbudowy obiektu istniejącego, lecz bez usankcjonowania okien wykonanych w ścianie położonej w granicy z działkami sąsiednimi. Z niespornych okoliczności ustalonych w sprawie wynika, że w przedmiocie nielegalnie wykonanych okien przeprowadzono odrębne postępowanie zakończone nakazem ich likwidacji. Autor skargi kasacyjnej mylnie upatruje w kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy zagrożenia polegającego na tym, że inwestor będzie mógł zrealizować inwestycję bez zamurowania okien, co ograniczyłoby rozbudowę czy budowę budynku na nieruchomości skarżącego. Jak słusznie zaznaczył Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, samo dysponowanie decyzją o warunkach zabudowy nie gwarantuje uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem inwestor na etapie projektowania przebudowy i rozbudowy budynku musi zapewnić jego usytuowanie zgodnie z warunkami technicznymi. Trafnie jednak podniesiono w skardze kasacyjnej, że dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy wyłącza stosowne unormowania zawarte w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Dlatego w niniejszej sprawie niewystarczające było ogólnikowe odwołanie się w pkt II.1. lit. f decyzji do przepisów wymienionego rozporządzenia przy jednoczesnym ustaleniu "usytuowania planowanej inwestycji w granicy z działkami (...)". Przede wszystkim z decyzji powinno jasno wynikać, czy ustalone warunki dotyczą istniejącej zabudowy, czy również przyszłej. Ponadto wobec zgłaszanych przez właścicieli sąsiednich nieruchomości zastrzeżeń, obowiązkiem organu było zbadanie dopuszczalności ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w sytuacji, gdy istnienie okien w ścianie budynku, położonej w granicy, uniemożliwiałoby zabudowę działek oznaczonych numerami 35 i 44. Organy obu instancji nie dokonały w tym zakresie wystarczającej analizy. Rzeczą więc organu odwoławczego będzie ponowna weryfikacja przedmiotowych postanowień zawartych w decyzji organu pierwszej instancji, a w szczególności rozważenie, czy ustalone warunki spornej zabudowy w sposób właściwy chronią interes właścicieli sąsiednich nieruchomości. Trzeba bowiem pamiętać, że organ orzekający w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek wyważenia interesu wnioskodawcy oraz osób trzecich, zgodnie z wymogami art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Chociaż szczegółowe kwestie związane z usytuowaniem obiektu zasadniczo regulowane są na późniejszym etapie inwestycyjnym, to jednak w przypadku budynku usytuowanego w granicy możliwość jego przebudowy i rozbudowy musi być wnikliwie oceniona już na etapie udzielania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto w niniejszej sprawie organy obu instancji nie dokonały wystarczających ustaleń co do innych postępowań związanych z robotami budowlanymi realizowanymi na przedmiotowej nieruchomości, w tym wykonanymi oknami w ścianie szczytowej spornego budynku. Wprawdzie nie ma racji strona skarżąca wskazując, że organ powinien w decyzji zawrzeć warunek w postaci nakazu zamurowania okien w ścianie szczytowej oficyny, jednak zagadnienie to powinno być wnikliwie wyjaśnione. Należy zaznaczyć, że zgodnie z przepisami art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy ma obowiązek dokonać analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Jest to konieczne zważywszy na to, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora o pozwolenie na budowę, a tym samym może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji rozpoczętej lub zrealizowanej częściowo lub w całości. W razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 lub art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zastrzec przy tym trzeba, że z decyzji o warunkach zabudowy musi wynikać wyraźnie, czy i w jakim zakresie rozstrzygnięcie właściwego organu dotyczy zabudowy zrealizowanej, czy też odnosi się wyłącznie do planowanego zamierzenia inwestycyjnego (por. wyroki NSA z 14 stycznia 2014 r. II OSK 1890/12, 17 maja 2016 r. II OSK 146/15, 23 listopada 2016 r. II OSK 3346/14, 24 lutego 2017 r. II OSK 1530/15). Wobec powyższego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy obowiązkiem organu będzie ustalenie, czy wobec spornego budynku toczy się postępowanie przed organem nadzoru budowlanego, pozostające w związku z przedmiotową inwestycją. Trzeba przy tym zauważyć, że kwestia dotycząca okien wykonanych w ścianie szczytowej pozostaje w związku z badaniem dopuszczalności przebudowy i rozbudowy w zakresie planowanej realizacji samodzielnych mieszkań. Wykonanie wytycznych Sądu Wojewódzkiego zawartych w zaskarżonym wyroku musi być zatem powiązane z oceną co do możliwości ustalenia warunków dla zabudowy wielorodzinnej, co powinno być wykazane na podstawie analizy urbanistycznej wykonanej w niniejszej sprawie. Nieodniesienie się przez organ odwoławczy oraz Sąd Wojewódzki do powyższych kwestii nie mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, aczkolwiek wymagało doprecyzowania wytycznych dla organu odwoławczego. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.