II SA/Rz 342/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. K. kwotę 557 zł /słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Wójt Gminy [...] po rozpoznaniu wniosków W. K. i M. N. oraz Z. N. w pkt 1 odmówił nakazania odtworzenia rowu na działkach 1932/9, 1932/8, 1932/7 w miejscowości P., stanowiących własność M. i Z. N.; w pkt 2 zabronił podnoszenia poziomu gruntu na działkach 1932/9, 1932/8, 1932/7, 1932/6, 1932/11, 1932/12, 1932/13, 1932/14, 1932/15 położonych w miejscowości P., stanowiących własność M. N. i Z. N.; w pkt 3 odmówił nakazania zasypania rowu zlokalizowanego wzdłuż granicy działek 1869 i 1870, stanowiących własność W. K. i M. W. M. N. i Z. N. złożyli odwołanie od wskazanej wyżej decyzji, zarzucając naruszenie art. 29 ustawy Prawa wodnego, gdyż przepis ten nie może stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w pkt 2. Organ naruszył art. 30 ustawy Prawo wodne, który zezwala na zmianę stanu wody na gruntach w drodze pisemnej ugody pomiędzy właścicielami przy zachowaniu warunków niewpływających szkodliwie na te grunty. J. D. działając imieniem W. K. złożył także odwołanie od wskazanej wyżej decyzji, zaskarżając ją w zakresie pkt 1 i uchylenie w tej części oraz nakazanie odtworzenia rowu na działkach 1932/9, 1932/8, 1932/7 w miejscowości P., stanowiących własność M. N. i Z. N. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 29 ustawy Prawa wodnego przez błędną wykładnię wobec uznania, że nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego może nastąpić w przypadku spowodowania przez ww. zmianę realnych strat na gruncie, a nie już w przypadku stwierdzenia szkodliwego działania lub możliwości szkodliwego działania na skutek dokonanych zmian; - błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że zasypanie rowu na działce M. N. i Z. N. nie wywiera szkodliwego działania na działki W. K. w zakresie stosunków wodnych, gdy nawet opinia biegłego wskazuje, iż w przypadku ekstremalnych opadów na działce W. K. wystąpią szkody, jeśli zasypany rów nie będzie udrożniony i przywrócony; - naruszenie art. 29 ustawy Prawo wodne przez błędną wykładnię, poprzez uznanie, że w przypadku faktycznej zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie nienakazanie obowiązku przywrócenia rowu na nieruchomości M. N. i Z. N. lub nienakazanie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom może być przez organ zastąpione innymi czynnościami uznaniowymi, w tym przypadku zastąpione przez "zwrócenie się przez organ z prośbą do mieszkańców nieruchomości przyległych do drogi nr 1899 o dokonanie przeglądów przepustów pod zjazdami na swoje działki" w celu umożliwienia odpływu wody w kierunku działki nr 1488/11, a zatem w celu ustabilizowania stanu wody na gruntach na skutek zmiany – to jest zasypania rowu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej SKO lub Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. w pkt 1 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości; w pkt 2 odmówiło nakazania W. K. - właścicielowi działki nr 1869 oraz M. N. i Z. N. - właścicielom działek 1932/9, 1932/8 i 1932/7, położonych w miejscowości P., przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Z akt sprawy wynika, że wydanie wskazanych wyżej decyzji poprzedzone było decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], w której organ w pkt 1 nakazał M. N. i Z. N. odtworzenie rowu na ich działkach 1932/9, 1932/8, 1932/7, 1932/6, 1932/11, 1932/12, 1932/13, 1932/14, 1932/15, w terminie miesiąca od uprawomocnienia się decyzji; w pkt 2 nakazał W. K. utrzymanie dotychczasowego rówka na działkach 1870 (od lasu do drogi gminnej) i 1869 (wzdłuż drogi gminnej) począwszy od granicy lasu Nadleśnictwa [...] do rowu przydrożnego przy drodze gminnej na działce 1899 Decyzja powyższa została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2012 r. , nr [...], a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Kolegium nakazało uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie ustalenia stanu rowu na działkach 1869, 1870 oraz kierunku i miejsca odpływu wody z tego rowu, jak również terminu zamontowania przepustu pod drogą gminną oraz zasięgnięcie opinii biegłego dla poczynienia szczegółowych ustaleń w tej sprawie. Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145), zwanej dalej ustawą, właściciel gruntów, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może między innymi zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Podstawą wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego jest stwierdzenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań właściciela tych gruntów oraz, że zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Zmiana stosunków wodnych wiąże się z konkretnym działaniem właściciela gruntów ingerującym w ukształtowany w terenie system zasobów wodnych. Szkodliwe zaś oddziaływanie zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie to proces długotrwały, wymagający obserwacji, niejednokrotnie nie dający się stwierdzić w czasie nawet kilkukrotnych oględzin. Między zmianą stosunków wodnych na gruncie a szkodliwym jej wpływem na grunty sąsiednie winien zachodzić adekwatny (typowy, przeciętny) związek przyczynowy. Wykonanie urządzeń wodnych rozumiane jako budowa, odbudowa, rozbudowa, przebudowa lub rozbiórka tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji, wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Kolegium uznało, że doszło do zmian stosunków wodnych na terenie działek 1932/9, 1932/8 1932/7, co wynika z informacji zebranych przez organ w toku postępowania, jak i opinii biegłego. Wystąpieniu tych zmian nie zaprzeczają również właściciele działek: M. N. i Z. N., ale brak jest dowodów, aby te zmiany powodowały szkody na działkach sąsiednich. W ocenie biegłego szkody te są hipotetyczne: mogą wystąpić w przypadku nawiezienia ziemi na działkę 1932/9. Wobec braku podstawowego elementu pozwalającego na wydanie orzeczenia na podstawie art. 29 ustawy, to jest braku podstaw do stwierdzenia, że dokonane zmiany szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, organ nie ma podstaw do nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Z tych względów należało odmówić nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w odniesieniu do działań związanych ze zmianami dokonanymi na działkach M. N. i Z. N. Odnosząc się do rowu na granicy działek 1869 i 1870, organ wskazał, że rów ten według zeznań świadków, w tym Nadleśnictwa oraz w ocenie biegłego odprowadzał wody z lasów w kierunku drogi, tak jak w chwili obecnej. W tym zatem przypadku, nawet gdyby działania W. K. rozpatrywać jako odtworzenie tego rowu, a nie tylko jego konserwację, to nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych. Zatem również w tym przypadku brak jest jednej z dwu podstawowych przesłanek dla wydania pozytywnego orzeczenia w zakresie nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, ustalenie, że nie występują przesłanki określone w art. 29 ust. 1 ustawy powinno prowadzić do wydania decyzji o odmowie nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Skarżący W. K., reprezentowany przez pełnomocnika adwokata M. D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wskazaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie przez organ administracyjny wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, w tym do zasięgnięcia dowodu z uzupełniającej opinii biegłego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, przede wszystkim opinii biegłego hydrologa oraz zeznań świadków J. K., S. T. i S. B., co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż stwierdzona w toku postępowania zmiana stosunków wodnych nie oddziałuje szkodliwie na grunt W. K. stanowiący działkę nr 1869 i 1870 w P.; 3) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne polegające na braku wskazania, które z przeprowadzonych dowodów były podstawą wydania zaskarżonej decyzji, czemu odmówiono waloru wiarygodności dowodom wskazującym na zaistnienie szkód na działkach skarżącego (zeznania świadków J. K., S. T., S. B.); 4) art. 29 ustawy poprzez jego błędną wykładnię zakresie ustaleń co stanowi "szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie". W związku z powyższym pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w części odmawiającej odtworzenia rowu na działkach 1932/9, 1932/8, 1932/7 w miejscowości P. stanowiących własność Państwa M. i Z. N. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Mając na względzie przedstawiony zakres kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Z przepisu tego wynika, że celem tego postępowania jest ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Realizacji obowiązku ustalenia owych konsekwencji norm prawa materialnego, jak również ich adresata służą zasady ogólne, a wśród nich doniosła rola przypada zasadzie legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji działają na podstawie przepisów prawa oraz zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. Zasada ta stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny lub słuszny interes obywateli. Realizacji tej zasady służą przepisy zawarte w dziale II rozdziale 5 pod tytułem "Dowody" (art. 75 i nast. k.p.a.). Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że to na organach administracji spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy materialnej, a zakres postępowania administracyjnego wyznaczony jest treścią hipotezy normy prawnej mogącej być podstawą do wydania decyzji administracyjnej jako aktu stosowania prawa odpowiadającej warunkom przewidzianym w art. 104 k.p.a. i przepisach materialnego prawa administracyjnego. Zgodnie z art. 62 k.p.a. w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej, w którym właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. W stanie faktycznym przyjętym do orzekania przez organy istnieją poważne wątpliwości, co do spełnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu ze względu na wątpliwości, co do tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy prawnej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie niniejsze zostało wszczęte na wniosek W. K. zam. [...], z dnia 19 maja 2010r., w którym zwraca się o interwencję w sprawie zasypania rowu przepływowego na działce będącej własnością M. N. i Z. N. zam. [...]. Zasypanie rowu przez właściciela działki odchodami nieznanego pochodzenia powoduje podtopienie i zalewanie działek sąsiadujących nr 1869, 1867, 1868. Dodał, że przez działkę 1869 będącą jego własnością przepływa woda z lasu, a następnie przepływa przez przepust wodny, który znajduje się w drodze gminnej. M. N. i Z. N. wnioskiem z dnia 27 lipca 2010 r. zwrócili się do Wójta Gminy [...], jako właściciela drogi gminnej wraz z pasem drogowym o dokonanie konserwacji odcinka rowu drogi dz. nr ewid. 1899. Zaznaczyli, że pismo niniejsze jest kontynuacją wniosku właścicieli posesji sąsiadujących z drogą (dz. nr 1899), który dotyczył również udrożnienia przedmiotowego rowu przydrożnego z dnia 31 sierpnia 2010 r. Wadliwość konserwacji polegała na pozostawieniu nieudrożnionego rowu przydrożnego o długości 5 m. Zwrócili się o sprawdzenie, czy nie doszło do zagarnięcia pasa drogowego ww. drogi gminnej, a tym samym naruszenia przepisów dotyczących dróg publicznych przez żywopłot znajdujący się na działce nr 1487/9 będącej własnością T. S. Na załatwienie wniosku zakreślili termin 14 dniowy informując o wszczęciu postępowania na bezczynność organu w przypadku przekroczenia wyznaczonego terminu. W odpowiedzi na pismo Wójta Gminy [...] z dnia 31 października 2011 r. wzywające do skonkretyzowania wniosku w piśmie z dnia 3 listopada 2011 r. odpowiedzieli, że domagają się udrożnienia zablokowanego odcinka rowu przydrożnego drogi działka nr ewid. 1899 w sąsiedztwie ich działki nr 1932/9 w stronę nieruchomości T. S. oraz przywrócenia do stanu pierwotnego poprzez zasypanie rowu wykonanego przez W. K. na działce nr 1870, co spowoduje uregulowanie stosunków wodnych na tych gruntach i wyeliminuje zalewanie ich działek. Organ I instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające w dniu 7 września 2012 r. przeprowadził oględziny przy udziale Z. N., M. N., W. K. (strony postępowania), J. D. - pełnomocnika W. K. oraz świadków A. K. i S. D. Przebieg oględzin opisano w protokole, który po odczytaniu został podpisany przez wszystkich obecnych przy tej czynności. Przeprowadzone zostały też dwie rozprawy administracyjne. Pierwsza w dniu 16 grudnia 2011 r., a druga dniu 27 września 2012 r. i z przebiegu każdej sporządzono protokół podpisany przez osoby będące na rozprawie. Organ powołał też biegłego – D. W., który sporządził opinię – ekspertyzę w sprawie uregulowania – przywrócenia stosunków wodnych w rejonie działek 1869, 1899, 1932/9, 1932/8 i 1932/7, a także na gruntach w rejonie drogi gminnej położonej w miejscowości P. gmina [...]. We wnioskach końcowych biegły stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do nałożenia obowiązku na właściciela działek 1932/9, 1932/8, 1932/7, 1932/6, 1932/11, 1932/12, 1932/13, 1932/14, 1932/15, gdyż brak rowu powoduje starty na jego gruntach. Nawiezienie ziemi na działkę nr 1932/9 może spowodować straty na gruntach sąsiednich (innego właściciela), dlatego należałoby zabronić nawożenia ziemi na tę działkę. Rowy przydrożne należy odmulić (na działce nr 1899), aby ich głębokość była większa niż 50 cm oraz jeden z nich udrożnić, nakazać poprawienie zjazdów na działki nr 1486/10, 1487/9, aby umożliwić odpływ wód. Dalej biegły twierdzi, że zmiana profilu rowu przydrożnego polegająca na skierowaniu wód z przepustu do rowu na działce nr 1488/11 wymaga pozwolenia wodnoprawnego i zgłoszenia robót budowlanych. Opinię sporządzono na wrzesień 2012 r. Zatem z opinii biegłego wynika, że problematyka związana z uregulowaniem prawidłowego spływu wód dotyczy między innymi rowów przydrożnych. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), zwanej dalej "ustawą o drogach", użyte w ustawie określenie pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z art. 39 ustawy wynika, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania dogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1); niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi (pkt 7); odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi (pkt 9). Zgodnie natomiast z art. 19 ust. 2 ustawy o drogach zarządcą drogi gminnej jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z powołanej wyżej opinii wynika, że działka nr 1899 jest drogą gminną i tak też została opisana w legendzie mapy dołączonej do opinii. Rowy przydrożne znajdujące się w pasie drogowym podlegają zatem regulacji ustawy o drogach publicznych, a jeżeli jest to droga gminna, to zarządzanie nią należy do właściwości wójta jako jej zarządcy. Stwierdzić więc należy, że zakres spraw, rozpoznania których domagali się we wniosku M. N. i Z. N. w części podlegają regulacji ustawy o drogach publicznych, zatem organ I I II instancji nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy i nie rozpoznały go stosownie do zakresu przedmiotowego obowiązującego materialnego prawa administracyjnego. Opisane działanie organu stanowi naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a., gdyż nieprawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest przesłanka obligującą Sąd do uwzględnienia skargi. Sąd za prawidłowe uznaje poglądy Kolegium zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji odnośnie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Przepis ten stanowi, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Bezspornie jednak sprawa naruszenia stosunków wodnych ma podlegać regulacji Prawa wodnego. Warto też dla uzupełnia stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, powołać pogląd Naczelnego Sądu Administracyjny, zgodnie z którym przez stan wody na gruncie o jakim mowa w art. 29 ust. 1 Prawa wodnego, należy rozumieć zarówno naturalny stan wody na gruncie, jak i stan wody na gruncie, który powstał w wyniku legalnego zagospodarowania terenu – np. w wyniku budowy określonego rodzaju obiektu budowlanego. Jeśli natomiast stan wody na gruncie powstanie w wyniku zagospodarowania terenu nielegalnie, to stan wody na gruncie osiągnięty w wyniku takiego działania nie będzie podlegać ochronie z art. 29 ust. 1 Prawa wodnego. Ochronie przewidzianej w art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego podlega wyłącznie stan wody na gruncie istniejący legalnie (wyrok NSA z 25.07.2012 r., II OSK 799/11, LEX nr 1252189). Mając na względzie wyżej naprowadzone uwagi rzeczą organu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie ustalenie zakresu przedmiotowego żądań M. N., Z. N. oraz W. K., wynikającego z ich wniosków, w których domagali się interwencji organu w sprawie naruszenia stosunków wodnych i udrożnienia przepływu wody rowami przydrożnymi. Sąd zauważa też, że w aktach sprawy znajduje się wniosek mieszkańców z dnia 31 sierpnia 2010 r. z dołączoną listą podpisów, którzy domagają się udrożnienia rowów po obu stronach drogi i na całej długości drogi gminnej 1899, znajdujących się w pasie drogowym drogi relacji P. – T. Ponadto zwrócili się o wyegzekwowanie od Lasów Państwowych uregulowania stosunków wodnych poprzez wykonanie odpowiedniego systemu odprowadzania wody z sąsiedniego lasu, aby nie zalewała nieruchomości i pól uprawnych. Wniosek ten, co do zakresu przedmiotowego spraw z niego wynikających należy ocenić tak jak wyżej opisane wnioski z zastosowaniem tych samych zasad. Prawidłowe ustalenie zakresu żądań wynikających z powyższych wniosków pozwoli też w sposób prawidłowy ustalić strony postępowania. Sąd nie ma aktualnie możliwości weryfikacji prawidłowo ustalenia stron postępowania, gdyż brak jest wypisu z ewidencji gruntów, jak również potencjalnie określonej możliwości wyodrębnienia kilku spraw administracyjnych, nienależących do spraw z zakresu stosunków wodnych. Zatem w dalszej kolejności organy dla wyodrębnionych przedmiotowo spraw administracyjnych ustalą prawidłowo krąg stron postępowania kierując się regułą określoną w art. 28 k.p.a. Brak możliwości weryfikacji stron w kontrolowanym postępowaniu dotyczy też pkt 3 sentencji decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r., w którym odmówiono nakazania zasypania rowu zlokalizowanego wzdłuż granicy działek 1869 i 1870 będących własnością W. K. i M. W. M. W., co wynika z tzw. rozdzielnia nie jest stroną postępowania. Organ I instancji uczynił adresatem obowiązku podmiot niebędący stroną postępowania, a w uzasadnieniu decyzji (str. 2) również podaje, że W. K. oraz M. W. są współwłaścicielami działki nr 1870 i 1869. Zagadnienie związane z oceną prawidłowego ustalenia stron postępowania, a w szczególności kwestii merytorycznej oceny żądań zawartych we wnioskach została pominięta również przez Kolegium, w reformatoryjnej decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., stanowiącej przedmiot zaskarżenia. W tej sytuacji Sąd uznał, że Kolegium naruszyło przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie zostały usunięte braki postępowania wyjaśniającego wyżej opisane, a istniejące od samego początku postępowania. Zaniedbanie precyzyjnego określenia stanu faktycznego sprawy powoduje wątpliwości co do prawidłowego zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego i w tym względzie Sąd upatruje naruszenia prawa materialnego określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Wobec konieczności przeprowadzenia postępowania od początku, Sąd nie objął merytoryczna oceną zarzutów zawartych w skardze, gdyż ta ocena byłaby przedwczesna. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wyznaczy granice sprawy z zakresu stricte stosunków wodnych. Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Z mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji będzie związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Sąd nie przesądza treści przyszłej decyzji, gdyż rozstrzygniecie sprawy będzie zależało od wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.