II SA/Rz 344/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi L. F. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wniesienie nieruchomości w formie aportu -skargę oddala- Uchwałą z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Rada Gminy [...] wyraziła zgodę na wniesienie wkładu niepieniężnego (aportu) do spółki Zakład Gospodarki Komunalnej przy Gminie [...] sp. z o.o. z/s w [...], w postaci mienia komunalnego stanowiącego własność Gminy [...], obejmującego: 1. zabudowaną nieruchomość gruntową oznaczoną w operacie ewidencji gruntów jako działka nr 2622/8 o powierzchni 0,5693 ha obrębu [...]; 2. wartość budynków byłego SKR o łącznej powierzchni użytkowej 524,276 m2 wraz ze wszystkimi częściami gruntu. W podstawie prawnej uchwały Rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506) oraz art. 37 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n.". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, LF wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postepowania. Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała został podjęta z naruszeniem art. 48 u.s.g. poprzez podjęcie jej bez uprzedniej zgody zebrania wiejskiego wsi [...], a ponadto z naruszeniem praw mieszkańców wsi do nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą. Skarżący podniósł, że uchwała narusza jego interes prawny określony w art. 48 ust. 1, 2 i 3 u.s.g., gdyż jako mieszkaniec wsi [...] został pozbawiony prawa wypowiedzenia się na forum zebrania wiejskiego i zagłosowania w opisywanej sprawie. Zaskarżona uchwała pozbawiła go – jako rodzica dziecka uczęszczającego do szkoły w Urzejowicach – szansy na zrealizowanie parkingu na działce objętej uchwałą, umożliwiającego bezpieczne wyjście dziecka z samochodu po przyjeździe pod szkołę. Ponadto jako członek lokalnej wspólnoty utracił prawo do korzystania z mienia komunalnego, decydowania o przeznaczeniu dochodu z niego osiąganego, pobierania pożytków oraz możliwości decydowania o jej przeznaczeniu. Jako kibic klubu sportowego "Promyk [...]" utracił natomiast szansę na wybudowanie szatni dla sportowców, gdyż jedyna rozsądna droga do szatni, pod którą wylano fundamenty, wiodła przez nieruchomość przekazaną w formie aportu. Skarżący wskazał, ze działka nr 2622/2 w [...] stała się własnością Gminy [...] na mocy decyzji Wojewody [...] z 1991 r., a w § 72 ust. 1 Statutu Sołectwa [...] wskazano ją pośrednio, pod pojęciem "pastwisk i innych gruntów", jako składnik mienia komunalnego, którym zarządza Sołectwo [...]. Część działki po dawnym SKR, członkami którego w większości byli mieszkańcy [...], został sprzedana mieszkańcowi wsi, zaś pozostała część została wydzierżawiona, przynosząc wsi pożytki. O tym komu wydzierżawić nieruchomość decydowało zebranie wiejskie Sołectwa [...], natomiast Rada Gminy zaskarżoną uchwała pominęła w całości zdanie lokalnej społeczności. Zdaniem skarżącego, nie jest również zasadne stanowisko Wójta Gminy [...], jakoby opinia zebrania wiejskiego nie była w opisywanej sprawie wymagana, gdyż nieruchomość przenoszona jest aportem do spółki, której jedynym udziałowcem jest Gmina [...]. Spółka jest bowiem osobą prawną z własnym zarządem, uprawnionym do kupna i sprzedaży nieruchomości na własny rachunek. Ponadto nieruchomość ta może wejść w skład masy upadłościowej w razie ogłoszenia upadłości spółki przez sąd, może zostać obciążona z tytułu zaciągniętego kredytu oraz może być na niej prowadzona każdego rodzaju działalność, co z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo szkoły budzi wątpliwości co do legalności stanowiska organu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu, skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny. Wbrew stanowisku skarżącego, mienie wsi [...] nie zostało przekazane sołectwu na podstawie uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa [...], gdyż działka nr 2622/2 nie została tam wskazana jako składnik tego rodzaju majątku komunalnego. Brak zapisów o przekazaniu mienia sołectwu oznacza zaś, że mienie takie nie zostało sołectwu przekazane, a zatem nie powstało mienie gminne określone w art. 48 u.s.g., do którego rozporządzania gmina jest zobowiązana uzyskać zgodę zebrania wiejskiego. Wcześniejsza praktyka pytania mieszkańców o stanowisko w kwestii gospodarowania nieruchomościami gminnymi nie oznacza zaś, że czyniono to z nakazu ustawy, lecz co najwyżej z dobrej praktyki samorządowej. Natomiast zwyczaju takiego nie można traktować jako obowiązującego prawa, gdyż system źródeł prawa w Rzeczypospolitej Polskiej tego nie przewiduje. Tym samym uznać należy, że w realiach opisywanej sprawy Gmina [...] nie podlegała żadnym ograniczeniom w dysponowaniu spornym mieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ustawy z dnia o samorządzie gminnym (t.j. Dz. z 2019 r., poz. 506) – "u.s.g.", który daje uprawnienie do zaskarżenia uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały nią naruszone. W tym aspekcie Sąd uznał, że LF jako mieszkaniec miejscowości [...] ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały dotyczącej nieruchomości – działki nr ewid. 2622/8, z której korzystali dotychczas mieszkańcy tej miejscowości. Skarżący zarzucił naruszenie przez Radę Gminy art. 48 u.s.g. poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały bez uprzedniej zgody zebrania wsi [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy podniosła, że przedmiotowa działka nie została przekazana sołectwu, a zatem nie powstało mienie gminne określone w art. 48 u.s.g., do którego rozporządzania gmina jest zobowiązana uzyskać zgodę zebrania wiejskiego. Art. 48 u.s.g. w ust. 2 stanowi, że rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego. Jak zaś wynika z art. 48 ust. 3 u.s.g., wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe (mienie gminne), pozostają nienaruszone. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii niezbędne jest rozróżnienie ustawowych pojęć "mienia komunalnego" i "mienia gminnego" oraz ustalenie zasad korzystania z należącego do Gminy mienia przez jej jednostki pomocnicze. Zgodnie z art. 43 u.s.g., mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Nabycie mienia komunalnego następuje, zgodnie z art. 44 ust. 1 u.s.g.: 1) na podstawie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym; 2) przez przekazanie gminie mienia w związku z utworzeniem lub zmianą granic gminy w trybie, o którym mowa w art. 4; przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych gmin, a w razie braku porozumienia - decyzją Prezesa Rady Ministrów, podjętą na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej; 3) w wyniku przekazania przez administrację rządową na zasadach określonych przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia; 4) w wyniku własnej działalności gospodarczej; 5) przez inne czynności prawne; 6) w innych przypadkach określonych odrębnymi przepisami. Podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa (art. 45 ust. 1 u.s.g.). Nabycie "mienia komunalnego" na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) uregulowane było w Rozdziale 2. Także mienie gminne, o którym była mowa w art. 7 ust. 1 tej ustawy nawiązującego do art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych, stawało się mieniem komunalnym, o czym świadczy treść art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a pośrednio art. 44 u.s.g. Po jego nabyciu gminy były zobowiązane, w razie utworzenia sołectw na obszarze dotychczasowych sołectw, które dysponowały mieniem gminnym, do przekazania im składników mienia komunalnego, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Brak stosownej uchwały oznaczać musiał, że mienie takie nie zostało sołectwu przekazane, a zatem że nie powstało "mienie gminne", o którym mowa w przepisach art. 48 u.s.g. Przy czym za końcowa datę przekazania mienia uznawano dzień poprzedzający wejście w życie ustawy samorządowej, a zatem najpóźniej 26 maja 1990 r. (zob. art. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych). W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy wskazuje, że nie została podjęta stosowna uchwała przekazująca sołectwu [...] działkę nr 2282/2, zaś skarżący nie wykazał by fakt taki miał miejsce. Wskazanie natomiast w Statucie sołectwa [...] w § 72, że "sołectwo zarządza i korzysta ze składników mienia komunalnego, obejmującego obszar pastwiska położonego w Urzejowicach oraz pozostałe grunty", po pierwsze nie wymienia konkretnych nieruchomości, a po drugie nie stanowi przekazania "mienia gminnego", a tym samym nie uzasadnia konieczności uzyskiwania zgody zebrania wiejskiego na dysponowanie nieruchomością. Wymogu konieczności takiej zgody nie można wywodzić także z "dobrej praktyki samorządowej", co podkreśla organ w odpowiedzi na skargę, wskazując, że uprzednio w przypadku nieruchomości gminnych położonych na terenie wsi Urzejowice zasięgano opinii mieszkańców w kwestii gospodarowania nimi. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, że brak jest podstaw do unieważnienia zaskarżonej uchwały, Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.