II SA/Rz 346/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. B. i A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. B. i A. B. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. [...]odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie kontroli prawidłowości wybudowania budynku stodoły na nieruchomości J. i M. D. położonej przy ul. W. 14 w W. zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...]o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie kontroli wybudowania budynku stodoły na wyżej opisanej nieruchomości i umorzył w całości postępowanie wznowieniowe organu I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."). Z uzasadnienia i akt sprawy wynika, że pismem z dnia 7 maja 2015 r. J. i A. B. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o sprawdzenie legalności wybudowanej stodoły i budynku gospodarczego na działce przy ul. W. 14 w W. należącej do M.i J.D.. Pismem z dnia 2 lipca 2015 r. skierowanym do Skarżących Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował Skarżących, że ich pismo z dnia 7 maja 2015 r. zostało potraktowane jako skarga powszechna, i że w sprawie zostanie przeprowadzona kontrola, o której wynikach zostaną poinformowani na piśmie. Pismem z dnia 20 lipca 2015 r. skierowany do Skarżących wskazano, że podczas kontroli w dniu 15 lipca 2015 r. stwierdzono, że na działce nr. ewid. 2833/1 w miejscowości W. przy ul. W. 14 znajduje się budynek mieszkalny, budynek gospodarczy – spichlerz i budynek inwentarsko – składowy – stodoła. Stwierdzono w nim również, że na budynek M. D. przedstawiła pozwolenie na budowę zaś na budynek gospodarczy – pozwolenie na użytkowanie. Zawiadomieniem z dnia 16 lipca 2015 r. Skarżący zostali poinformowani o zakończeniu postępowania zmierzającego do uzupełnienia dowodów, z pouczeniem o prawie zapoznania się z materiałem dowodowym, z którego J.B. skorzystała nie wnosząc żadnych zastrzeżeń. Wskazano również, że sprawa legalności i prawidłowości budowy zabudowań na działce nr ewid. 2833/1 w W. prowadzona była w 2012 r. i zakończona prawomocnymi decyzjami z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...], [...] umarzającymi postępowanie jako bezprzedmiotowe. Ponadto postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...]odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej tych budynków, które to postanowienie zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W świetle powyższego organ stwierdził brak podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w zgłoszonej sprawie. Nie zgadzając się z treścią otrzymanej odpowiedzi Skarżący pismem z dnia 6 sierpnia 2015 r. wnieśli o podjęcie stosownego postępowania i wydanie decyzji. Postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania w sprawie kontroli prawidłowości wybudowania budynku stodoły na nieruchomości M.i J.D. położonej przy ul. W. 14 w W., zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie kontroli wybudowania budynku i stodoły na nieruchomości M.i J.D. położonej przy ul. W. 14 w W. Organ stwierdził, że nie znaleziono przesłanek mogących stanowić o naruszeniu przepisów prawa budowlanego obowiązujących w okresie budowy stodoły. Ponadto wskazał, że żadne z wniesionych w 2015 r. pism J. i A. B. nie zawiera informacji mogących zgodnie z treścią art. 145 K.p.a. stanowić podstawę do wznowienia postępowania, zakończonego już w 2012 r. decyzją ostateczną organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy opisanym na wstępie postanowieniem, po rozpatrzeniu zażalenia J. i A. B. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie w sprawie wznowienia. W uzasadnieniu wskazał, że akta nie zawierają wniosku J. B. i A. B. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...] o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania, w sprawie kontroli wybudowania budynku stodoły na nieruchomości M.i J.D., położonej przy ul. W. 14 w W. Jak zauważył organ odwoławczy z treści pisma z dnia 7 maja 2015 r., w którym Skarżący domagali się sprawdzenia legalności i prawidłowości wybudowania stodoły i budynku gospodarczego, w żaden sposób nie wynika, by stanowiło ono wniosek o wznowienie postępowania, lecz jest interwencją w sprawie. Ponadto organ zauważył, że po otrzymaniu tego pisma Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi postępowanie w sprawie legalności i prawidłowości budowy budynku stodoły w trybie zwykłym i postępowanie to nie zostało zakończone przez wydanie decyzji. W skardze na to postanowienie Skarżący zarzucili organom brak dogłębnej analizy, nie wzięcie pod uwagę, że budynek stodoły został wybudowany niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Wskazali, że w podobnej sytuacji organ zobowiązał ich do przebudowy budynku, stąd nie rozumieją dlaczego organy nadzoru budowlanego stosują prawo wybiórczo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż te, które zostały w niej wskazane. W niniejszej sprawie bezspornie wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności i prawidłowości budowy budynku składowego stodoły usytuowanego na działce nr 2833/1 w W. Postępowanie to toczyło się pod sygnaturą [...] w PINB. Zakończyło się ono wydaniem przez PINB ostanowienia z dnia [...] marca 2016 r. o odmowie wznowienia postępowania na wniosek J. i A. B. Rację ma więc Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając, że nigdy J. i A. B. podania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie kontroli wybudowania budynku stodoły na nieruchomości M.i J.D. położonej przy ul. W. 14 w W. nie składali. Z akt sprawy wynika jedynie, że J.B. pismem z dnia 7 maja 2015 r., skierowanym do PINB, wnosiła o sprawdzenie legalności i prawidłowości wybudowanej stodoły i budynku gospodarczego sąsiadów, tj. M. i J. D. w W. przy ul. W. 14. Z treści pisma w żaden sposób nie wynika, że stanowi ono wniosek o wznowienie postępowania lecz jest interwencją w w/w sprawie. Oczywistym jest, że w tej sytuacji konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Jednakże w okolicznościach sprawy zdaniem Sądu niedopuszczalne było uchylenie zaskarżonego postanowienia przez organ II instancji i jednoczesne umorzenie postępowania I - instancyjnego. Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie dotyczy - gdy uwzględnić przedmiot aktu kontrolowanego przez Sąd kompetencji orzeczniczych organu II instancji w sytuacji, gdy wyznaczane są one przepisem art. 144 k.p.a., tj. w sytuacji, gdy postępowanie przed tym organem inicjowane jest wniesieniem zażalenia od postanowienia wydanego przez organ I instancji. Z przywołanego przepisu wynika, iż w sprawach nie uregulowanych w Rozdziale 11, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z punktu widzenia istoty problemu prawnego w sprawie, przywołaną regulację uznać należy za podstawową. Zwłaszcza, gdy w tej mierze podkreślić, że na jej gruncie ustawodawca odsyła – nie bez powodu - do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań. Zastrzeżenie to jest to istotne już chociażby z tej przyczyny, że o ile przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej - od której służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - jest załatwienie sprawy co do jej istoty, chyba że przepisy k.p.a. stanowią inaczej (por. art. 107 k.p.a. w związku z art. 127 k.p.a.), o tyle postanowienia, wydawane w toku postępowania przez organ administracji publicznej – na które służy zażalenie, gdy k.p.a. tak stanowi - dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy k.p.a. stanowią inaczej (art. 123 w związku z art. 141 k.p.a.). Z powyższego wynika, iż przy odpowiednim stosowaniu do zażaleń przepisów dotyczących odwołań należy uwzględniać to, iż postanowienie rozstrzyga zagadnienia proceduralne wynikające z toku postępowania, zaś decyzja rozstrzyga o istocie sprawy. Wobec wyraźnie rysujących się na tle przywołanych przepisów różnic odnoszących się zarówno do istoty decyzji oraz postanowienia, przedmiotów ich rozstrzygnięć, jak również i środków prawnych służących ich wzruszeniu w toku instancji, brak jest podstaw, aby tak jak uczynił to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, regulację k.p.a. dotyczącą odwołań wprost odnosić do instytucji zażaleń regulowanych przepisami Rozdziału 11 - Działu II – k.p.a. Z przepisu art. 144 k.p.a. wynika, iż zakres zawartego w nim odesłania do "przepisów dotyczących odwołań" - zważywszy na systematykę ogólną k.p.a. - obejmuje również regulację zawartą w art. 138 k.p.a. Przepis ten zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego wydawanych w rezultacie rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji. Określa on wyłączną kompetencję organu odwoławczego do wydawania decyzji w nim określonych, wskazując jednocześnie, w zakresie odnoszącym się do decyzji wymienionej w § 2 art. 138 k.p.a., przesłanki jej wydania. Z przepisu art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy, w zakresie zdeterminowanym rezultatem ustaleń przeprowadzonych w rozpatrywanej przezeń sprawie może wydać: 1) decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, albo 2) decyzję reformatoryjną, tj. uchylającą zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy albo uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie I instancji w całości albo w części, albo 3) decyzję umarzającą postępowania odwoławcze, albo 4) decyzję kasacyjną. Uwzględniając dotychczas przywołane argumenty należy więc przyjąć, że w postępowaniu zażaleniowym organ II instancji będzie dysponował kompetencjami o charakterze merytoryczno – reformacyjnymi oraz kompetencjami o charakterze kasacyjnym. Z tym, że w zakresie odnoszącym się do treści regulacji zawartej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine - "... umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części ..." - należy przyjąć jej odpowiednie stosowanie. Odpowiedniość ta wyrażać się będzie, w niektórych kategoriach (rodzajach) spraw, w braku podstaw do jej zastosowania wprost co oznaczać będzie brak możliwości umorzenia postępowania mimo uchylenia zaskarżonego zażaleniem postanowienia organu I instancji, albowiem wystarczające będzie – i korespondujące przy tym z treścią odpowiednio stosowanego art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - tylko i wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, bez konieczności orzekania co do istoty zagadnienia stanowiącego przedmiot rozstrzygnięcia tego postanowienia. Wniesienie zażalenia na postanowienie w żadnym razie nie może bowiem prowadzić do wydania aktu merytoryczno – reformacyjnego, na podstawie którego nastąpiłoby umorzenie postępowania przed organem I instancji. W postępowaniu zażaleniowym, mogą bowiem wystąpić sytuacje, gdy odpowiednie stosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. będzie sprowadzało się wyłącznie do uchylenia przez organ II instancji postanowienia organu I instancji, które to rozstrzygnięcie nie będzie mogło być kwalifikowane – a to wobec treści art. 144 k.p.a. - jako naruszenie (również, jako rażące naruszenie) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 686/09). Tak rozumiany zakres odpowiedniego stosowania do zażaleń przepisów dotyczących odwołań odnieść należy w szczególności do postanowień o odmowie wznowienia postępowania, kontrolowanych w trybie zażaleniowym przez organ wyższego stopnia. W przypadku bowiem wystąpienia z zażaleniem na postanowienie wydane w takiej sprawie organ odwoławczy właściwy do rozpatrzenia zażalenia ma kompetencje wyłącznie do kontroli zaskarżonego postanowienia. Nie jest zatem właściwy do "decyzyjnego" wkraczania w zakres postępowania właściwego dla meritum sprawy (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroków NSA z 28 listopada 1991 r., sygn. akt SA/Wr 1097/91 oraz z dnia 2 czerwca 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1744/92, "OSP" 1995, nr 1, poz. 20 i poz. 21; por. również wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 686/09). Przepis art. 144 k.p.a. i zawarte w nim odesłanie, nie daje organowi II instancji podstaw prawnych do wkroczenia w sprawę administracyjną, będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji daje organowi II instancji kompetencje wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia kwestii procesowej, której dotyczy zaskarżone postanowienie. "Przepis art. 138 będzie więc miał zastosowanie w postępowaniu organu rozpatrującego zażalenie, ale jego treść musi być odczytywana w ten sposób, że słowo "decyzja" za każdym razem musi być np. zastępowane słowem: "postanowienie". I już choćby z tego wynika, że przy rozpatrywaniu zażalenia organ administracyjny nie może orzekać co do istoty sprawy, ani nie może rozstrzygnąć o zakończeniu postępowania w danej instancji, bo nie jest to materia, o której orzeka się w formie postanowienia." (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 1992 r., sygn. akt I SA 1547/92, Prokuratura i Prawo, 1995, nr 3, s. 76 i n.). W przypadku więc, gdy organ II instancji uzna, iż - między innymi - brak jest podstaw do odmowy wznowienia postępowania, to ogranicza się jedynie do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Uwzględniając przepis art. 144 k.p.a. stwierdzić należy więc, że odpowiednie zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza, iż rozpatrując zażalenie organ II instancji uchyli zaskarżonej postanowienie. W kontekście więc treści art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., w tym odpowiedniego – we wskazanym powyżej rozumieniu - jej stosowania w postępowaniu wywołanym wniesionym zażaleniem (art. 144 k.p.a.), a także w kontekście zaakcentowanego powyżej zróżnicowania instytucji decyzji administracyjnej i postanowienia, w tym rozstrzyganych nimi przedmiotów oraz prawnych środków ich wzruszania w toku instancji, stanowisko organów, aby zakresem odesłania zawartego w art. 144 k.p.a. w postępowaniu przed organem II instancji wywołanym wniesionym zażaleniem objąć przepis art. 138 k.p.a. w pełnym zakresie jego zastosowania, uznać należy za chybione. Nie uwzględnia ono zastrzeżenia "odpowiedniego stosowania do zażaleń przepisów dotyczących odwołań", które ustawodawca zawarł w art. 144 k.p.a. oraz wskazanych powyżej zasadniczych przesłanek, które legły u podstaw jego ustanowienia, a tym samym i ich konsekwencji, w świetle których do zażaleń przepisy dotyczące odwołań stosuje się odpowiednio, a nie wprost (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1503/11). Reasumując, z podanych przyczyn konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł n podstawie art. 200 P.p.s.a.