II SA/Rz 347/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. P. i T. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] lutego 2012r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK) – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) - po rozpoznaniu odwołania A., T. i A. P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2011r. znak: [...] w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków w pkt 1 uchylił ją w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, natomiast w pkt 2 stwierdził, iż w pozostałym zakresie kwestionowana decyzja pozostaje w mocy. Działając na wniosek A., T. i A. P. Starosta [...] wszczął postępowanie w sprawie weryfikacji i aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...] oraz [...] położonych w obrębie ewidencyjnym R., zawierającym się w jednostce ewidencyjnej [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. znak: [...] Starosta [...] dokonał zmiany danych ewidencyjnych wskazanych wyżej działek. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone, zaś sprawa przekazana do ponownego rozpoznania decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2011r, znak: [...], w której zalecono, aby w ponownym postępowaniu organ wyjaśnił wszystkie podnoszone przez strony zarzuty celem ustalenia, czy stan wykazany w operacie ewidencyjnym zgodny jest ze stanem prawnym i faktycznym na gruncie. W szczególności wskazano, iż wyjaśnienia wymaga, w oparciu o jakie dokumenty i materiały wykazane zostały na obowiązującej mapie ewidencyjnej granice działki nr [...]. Wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] października 2011r. Starosta [...] w pkt 1 dokonał aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...] zawierających się w obrębie ewidencyjnym [...], należącym do jednostki ewidencyjnej [...] przez korektę w postaci: 1) zmiany współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych w numerycznym opisie granic działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...],[...] i [...]na podstawie opracowania geodezyjnego i kartograficznego dotyczącego podziału działki nr [...] oznaczonego w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym numerem: [...] i datą 23.09.1999r., 2) przyjęcia pól powierzchni działek nr: [...], [...],[...] i [...] w myśl § 82 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w następujący sposób: a) działka nr [...] przyjmuje pole powierzchni 0,1143 ha, która zawiera użytek rolny "pastwiska trwałe klasy VI" (oznaczony symbolem PsVI) o powierzchni 0,1143 ha, b) działka nr [...] przyjmuje pole powierzchni 0,1065 ha, która zawiera użytek rolny "pastwiska trwałe klasy VI" (oznaczony symbolem PsVI) o powierzchni 0,1065 ha, c) działka nr [...] przyjmuje pole powierzchni 0,1747 ha, która zawiera użytek rolny "pastwiska trwałe klasy VI" (oznaczony symbolem PsVI) o powierzchni 0,1747 ha, d) działka nr [...] przyjmuje pole powierzchni 0,2273 ha, która zawiera użytek rolny "pastwiska trwałe klasy VI" (oznaczony symbolem PsVI) o powierzchni 0,0614 ha oraz użytek rolny "grunty zadrzewione i zakrzewione na pastwisku trwałym klasy V" (oznaczony symbolem Lz-PsV) o powierzchni 0,1659 ha 3) działka nr [...] przyjmuje pole powierzchni 3,1128 ha, która zawiera użytek gruntowy "grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi" oznaczony symbolem Wp) o powierzchni 3,1128 ha. 2) wykazania treści mapy ewidencji gruntów i budynków dotyczącej granicy działki nr [...] z działką sąsiednią nr [...] zgodnie z opracowaniem geodezyjnym i kartograficznym oznaczonym numerem [...] i datą 23.09.1999r. Rozstrzygnięcie powyższe Starosta [...] oparł o materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w postaci: 1) operatu z założenia ewidencji gruntów, oznaczonego w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym numerami: [...] i [...] wykazującego: – protokół nr 517 z dnia 5.12.1967r. stwierdzenia stanu władania gruntami ujawniający S. K. jako władającą od 1948r. działką nr [...], - rejestr gruntów założony w listopadzie 1969r. i wpisany do ewidencji składnicy geodezyjnej w dniu 9.01.1970r. pod numerem: [...] wykazujący działkę nr [...] o pow. 1,0050 ha jako własność F. D. oraz działkę nr [...] o pow. 0,1240 ha jako własność S. K., - szkic polowy nr 278 datowany 30.08.1967r. dotyczący pomiaru działek m. in. nr [...], [...], - mapę ewidencyjną sporządzoną m. in. na podstawie wskazanego protokołu nr 517 i szkicu nr 278 przedstawiającą działkę nr [...] stanowiącą zwarty obszar gruntu, położoną między działką F. D. nr [...], działką nr [...] (obecnie ul. K.) i działką nr [...] (rzeka R.), 2) operatu ewidencyjnego założonego i prowadzonego do czasu jego modernizacji, z którego wynika, że granice i pola powierzchni działek nr [...], [...],[...] i [...] były wykazane na podstawie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej dotyczącej podziału działki nr [...] oznaczonej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym numerem: [...] i datą 23.09.1999r.; w świetle dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej granica miedzy działką nr [...] i działką nr [...] (rzeką R.) została ustalona podczas założenia ewidencji gruntów (operat wchodzący w skład zasobu geodezyjnego i kartograficznego oznaczony nr [...] i datowany 9.01.1970r.), 3) opracowania geodezyjnego i kartograficznego wchodzącego w skład zasobu geodezyjnego i kartograficznego, oznaczonego numerem KERG [...] z datą przyjęcia do zasobu 16.12.2004r., stanowiącego projekt modernizacji ewidencji, który następnie stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, z którego wynika, że w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków sporządzony został numeryczny opis granic działek ewidencyjnych oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...],[...] i [...] na podstawie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego umożliwiających określenie położenia punktów granicznych z dokładnością nie mniejszą niż określoną w § 82 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (pola powierzchni działek ewidencyjnych nr[...] , [...], [...], [...],[...] i [...]obliczono na podstawie współrzędnych numerycznego opisu granic działek), 4) opracowania geodezyjnego i kartograficznego wchodzącego w skład powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, oznaczonego numerem KERG [...] z datą przyjęcia do zasobu 23.09.1999r., dotyczącego podziału działki oznaczonej numerem [...] na działki oznaczone numerami:[...], [...], [...],[...]oraz numerami: [...], [...], [...], zawierającego protokół przyjęcia granic działki nr [...] stanowiącej własność F. D. m. in. z działką sąsiednią nr [...] stanowiącą własność M. i G. S., który to protokół nie zawiera zastrzeżeń co do przebiegu granic oraz położenia punktów granicznych zastabilizowanych w obecności A. P., co zostało potwierdzone stosownym podpisem. W ocenie organu pierwszej instancji, żądanie Państwa P. dotyczące aktualizacji powierzchni działek oznaczonych numerami: [...], [...],[...] oraz [...] zgodnie z zapisami w księdze wieczystej jest zasadne, bowiem ewidencja gruntów i budynków zawiera błędne dane w bazie danych ewidencyjnych. A. S.A. jako wykonawca modernizacji ewidencji gruntów i budynków na terenie m. R. nie uwzględniło bowiem opracowania geodezyjno-kartograficznego oznaczonego numerem KERG [...] i datą przyjęcia 23.09.1999r., dotyczącego podziału działki nr [...] na nowe działki oznaczone numerami: [...], [...],[...] oraz [...]. Jednocześnie Starosta [...] uznał, iż żądanie wnioskodawców dotyczące zmiany granic działki nr [...] z działką sąsiednią nr [...] polegające na wykazaniu na mapie ewidencyjnej dostępu działki nr [...] do ul. K. (działka nr[...]) od strony rzeki R. nie mogło zostać uwzględnione, bowiem w toku postępowania nie przedłożono dokumentów (opracowań geodezyjno-kartograficznych) dotyczących zmian granic między tymi działkami od chwili założenia ewidencji gruntów. Organ stwierdził też istnienie sporu o grunt, który stanowi sprawę z zakresu prawa cywilnego rozpatrywaną przez sąd powszechny. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A., T. i A. P. podnosząc, że podczas dokonywania pomiarów geodeta zmniejszył powierzchnię ich działki nr [...] o 375 m.kw, przez jednoczesne powiększenie powierzchni działki nr [...] należącej do G. i M. S., co stoi w sprzeczności z wpisem do księgi wieczystej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpoznaniu wskazanego odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2012r. w pkt 1 uchylił kwestionowaną decyzję Starosty [...] w części dotyczącej pkt 1.1) i orzekł w to miejsce w następujący sposób: "granice działek nr [...], [...],[...] i [...]oraz [...] wykazuje się na podstawie opracowania geodezyjnego i kartograficznego dotyczącego podziału działki nr [...], włączonego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 23 września 1999r. pod numerem: [...]". Nadto organ odwoławczy stwierdził (pkt 2), że w pozostałym zakresie decyzja pierwszoinstancyjna pozostaje w mocy. WINGiK zwrócił uwagę, iż z protokołu przeprowadzonej w niniejszej sprawie rozprawy sporządzonego w dniu 25 sierpnia 2011r. wynika, że wskazania stron co do przebiegu granic między działkami nr [...] (w skład której wchodzi pgr [...] i [...] (powstałej w 1999r. z podziału działki nr [...]) są bardzo rozbieżne i nie ma możliwości ustalenia przebiegu granicy. Zebrany materiał dowodowy wskazuje zatem na występowanie sporu o zasięg własności na gruncie. Dopiero jego rozstrzygnięcie w postępowaniu cywilnym bądź rozgraniczeniowym i wydanie w sprawie ostatecznej decyzji lub wyroku sądowego stanowić będzie podstawę wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym obrębu R. Organ drugiej instancji podkreślił – odnosząc się do roszczeń dotyczących powierzchni działki nr [...]– że powierzchnia działki jest pochodną jej granic, stanowiąc dane ewidencyjne tej działki. Powierzchnia działki wykazana w operacie ewidencji gruntów oraz w księdze wieczystej jest opisem fizycznych cech tej nieruchomości. Cechy te nie tworzą same przez się stanu prawnego tej rzeczy i nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Powierzchnia działki nr [...] została wykazana w operacie ewidencji gruntów i budynków na podstawie operatu podziału działki nr [...], włączonego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 23 września 1999r. pod numerem [...]. Odnosząc się z kolei do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1. 1) zakwestionowanej odwołaniem decyzji Starosty [...] WINGiK podniósł, że procedura aktualizacji danych ewidencyjnych polega na wymianie danych ewidencyjnych określonych w art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w szczególności na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych wskazanych w § 12 ust. 1 i § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Współrzędne punktów określających przebieg linii granicznych to atrybuty przestrzenne, które wykorzystuje się do określenia przebiegu linii granicznych i powierzchni działki. Podkreślił, że roszczenie dotyczące własności działki nr [...] może być rozstrzygnięte w postępowaniu cywilnym, nie zaś dotyczącym wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. A. P. i T. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzje WINGiK z dnia [...] lutego 2012r. z uwagi na to, iż nie obliguje ona Starostwa Powiatowego do sporządzenia prawidłowego wyrysu i wypisu należących do nich działek. Podnieśli, że nie otrzymali dotychczas wyrysu zgodnego z posiadaną przez nich dokumentacją, w szczególności z wpisem do księgi wieczystej. Podkreślili, że właściciele działki nr [...] "stworzyli" dokument zatwierdzony następnie przez Starostwo Powiatowe i wpisany do księgi wieczystej 29.03.1993r., który "zabiera" im część działki nr [...] o powierzchni 375 m.kw., o czym dowiedzieli się w 2008r. Wobec powyższego wnieśli o uchylenie "błędnych decyzji Starostwa Powiatowego", co umożliwi im uzyskanie prawidłowego wyrysu i wypisu z rejestru gruntów, z dostępem działki nr [...] do ul. K. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), zwanej w dalszej części P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, iż jest ona dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Polega więc ona na zbadaniu, czy kwestionowane rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, przepisów prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też, czy nie zachodzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a. ). Nadto, w świetle art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami, wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przeprowadzona we wskazanych wyżej ramach analiza zgodności z prawem kontrolowanego aktu doprowadziła do konkluzji, iż jest on dotknięty uchybieniem uzasadniającym jego wzruszenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Kontroli poddana została decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, którą - w oparciu m. in. o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - organ ten uchylił w pkt 1 kwestionowaną odwołaniem decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2011r. [w części dotyczącej jej punktu 1.1)], orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, natomiast w pkt 2 stwierdził, iż w pozostałym zakresie zaskarżona decyzja pozostaje w mocy. Przepis art. 138 k.p.a., który powołuje w podstawie prawnej WINGiK zawiera zamknięty katalog decyzji, do jakich podjęcia uprawniony jest organ odwoławczy w razie, gdy odwołanie jest dopuszczalne i wniesiono je z zachowaniem ustawowego terminu. Stanowi on mianowicie, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: - utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) albo - uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję — umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (§ 1 pkt 2), albo - umarza postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3), - uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (§ 2). - uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści, jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji (§ 4). Wymienione w przepisie tym rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące dla organu odwoławczego, a zatem nie może on przy rozpoznaniu danej sprawy wykraczać poza ich zakres. O powyższym charakterze świadczy kategoryczne i enumeratywne wyliczenie zachowań organu drugiej instancji, które stanowią sposób zakończenia postępowania administracyjnego. Jakiekolwiek zatem rozstrzygnięcie, którego nie przewiduje powołany art. 138 k.p.a. jest niedopuszczalne. Oznacza to także zakaz łączenia rozstrzygnięć z poszczególnych jednostek redakcyjnych przedmiotowego unormowania. Wynika to z wyrażonego w nim w sposób jasny alternatywnego ujęcia poszczególnych sposobów załatwienia sprawy. Wyposażając bowiem organ odwoławczy w określone kompetencje orzecznicze ustawodawca posłużył się zwrotem "albo", który jednoznacznie przesądza o konieczności rozłącznego stosowania poszczególnych, wymienionych w art. 138 k.p.a. rozstrzygnięć. Kompetencje zatem organu drugiej instancji do wydania decyzji w wyniku postępowania odwoławczego są ograniczone w takim znaczeniu, że organ odwoławczy może podjąć tylko jedną z decyzji wymienionych w przepisie art. 138 k.p.a. i tylko w granicach przez ten przepis wyznaczonych. W rozpoznawanej sprawie WINGiK naruszył art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Powołał bowiem w podstawie prawnej swej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jednak w rzeczywistości jego akt opiera się także o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jednocześnie bowiem uchylił w pkt 1 kwestionowaną decyzję pierwszoinstancyjną w części [dotyczącej jej pkt 1.1)], orzekając merytorycznie w tym zakresie i stwierdził w pkt 2, iż "w pozostałym zakresie zaskarżona decyzja pozostaje w mocy". Posługując się tym ostatnim sformułowaniem organ II instancji w istocie utrzymał (w określonym zakresie) decyzję Starosty [...] w mocy, w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Tymczasem sentencja decyzji wydawanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. winna składać się z dwóch części. W pierwszej z nich organ odwoławczy uchyla skarżoną decyzję (w całości lub w części). W drugiej natomiast (w zależności od okoliczności danej sprawy) organ orzeka co do istoty sprawy bądź też umarza postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy wydając zatem decyzję w części reformatoryjną nie jest uprawniony do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej decyzji, a więc do umieszczenia w sentencji swego rozstrzygnięcia orzeczenia mieszczącego się w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji takiego sposobu zakończenia sprawy sytuacja prawna strony określona jest decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.04.2006r., I OSK 1385/05, LexPolonica nr 2589101). Sformułowanie decyzji WINGiK nie odpowiada więc określonym w art. 138 k.p.a. sposobom rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Przepis ten nie przewiduje bowiem możliwości równoczesnego uchylenia kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji w określonej części i "pozostawienia jej w mocy" w części pozostałej. Powyższe skutkowało koniecznością uchylenia decyzji WINGiK z [...] lutego 2012r. Ze względu na przyczynę usunięcia z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji Sąd nie może dokonać merytorycznej kontroli jej zgodności z prawem. W ponownym postępowaniu WINGiK będzie miał na uwadze określony w art. 138 k.p.a. wiążący katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego i działając w oparciu o ten przepis wyda stosowną w niniejszej sprawie decyzję. Z podanych wyżej względów Sąd uznał, że skarżona decyzja narusza przepisy postępowania (tj. art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a.) o wpływie na wynik sprawy i wobec tego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił ją. Stosownie do art. 152 P.p.s.a. określono, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.