II SA/Rz 348/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podaniem z dnia 20 października 2015 roku, znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "GDOŚ") działając na podstawie art. 76 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2013r. poz. 1235 ze zm.) zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] maja 2015 roku, znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności z urzędu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") z dnia [...] marca 2015 roku, znak: [...]. Jak wywiódł GDOŚ w swoim wniosku SKO naruszyło art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa poprzez jego niezastosowanie. Nie dostrzegło bowiem, że decyzja Burmistrza, którą stwierdzono brak podstaw do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na: "Kompostowaniu odpadów biodegradowalnych Leżachów działka nr 689/5 Gmina [...]" została wydana z rżącym naruszeniem prawa, albowiem nie uwzględniała treści § 3 ust. 4 pkt 2 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 23 października 2013 roku w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Woj. [...]. Z 2013 r., poz. [...]) oraz art. 24 ust. 3 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. 2013r. poz. 627 ze zm.). Inwestycja objęta wnioskiem, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397 ze zm.) klasyfikuje się jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko może być wymagane. W toku postępowania, przed wydaniem decyzji z dnia 3 marca 2015 roku, Burmistrz zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej w skrócie: "RDOŚ") o opinię w przedmiocie potrzeby uzyskania oceny o odziaływanie inwestycji na środowisko. Postanowieniem z dnia 16 lutego 2015 roku RDOŚ rozstrzygnął tę kwestię pozytywnie. W swoim postanowieniu RDOŚ wskazał między innymi, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wynika z przepisów prawa dotyczących Sieniawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. W tym zakresie obowiązują wymogi ustanowione wydaną na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 23 października 2013 roku w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały: "zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) z wyłączeniem przedsięwzięć, o których mowa w art. 24 ust 3 ustawy o ochronie przyrody;" zgodnie zaś z § 3 ust. 4 uchwały zakaz ten nie dotyczy: "realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody Obszaru". Zdaniem GDOŚ, powołane przepisy przesądzają, że wydanie przez Burmistrza decyzji z dnia 3 marca 2015 roku powinno było być poprzedzone oceną oddziaływania inwestycji na środowisko, a jako że obowiązek ten nie został spełniony, decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Końcowo GDOŚ wskazał we wniosku, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wynikał nie tylko z § 3 ust. 1 uchwały Sejmiku Województwa [...], ale również art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 roku, znak: [...] SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] maja 2015 roku, znak: [...]. SKO wywiodło, że nie uwzględnienie przez Burmistrza przy wydawaniu decyzji z 3 marca 2015 roku opinii RDOŚ w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko było jego autonomicznym uprawnieniem. Ponadto SKO wywiodło, że taka ocena została przeprowadzona i wynika z niej, że planowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. W dniu 18 stycznia 2016 roku GDOŚ wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy przez SKO, podtrzymując wszystkie swoje dotychczasowe twierdzenia i wnioski. Kwestionowanej decyzji SKO zarzucił lakoniczność uzasadnienia, a nadto nie odniesienie się do zarzutu, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wynikał z § 3 ust. 4 pkt 2 uchwały sejmiku i art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 roku, znak: [...] SKO utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2015 roku. SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko odnośnie do obowiązku przeprowadzenia w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Podało, że wniosek GDOŚ zmierza w istocie do ponownej merytorycznej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ustawowym terminie decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2016 roku zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie GDOŚ. Zarówno skargę, jak i odpowiedź na skargę oparto na tych samych ocenach i wnioskach, jakie strony prezentowały w toku postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie: "ppsa"), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie sąd stwierdza, że zarówno decyzja zaskarżona, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo i z tej przyczyny podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji własnej w przedmiocie odmowy stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 roku, znak: [...], którą stwierdzono brak podstaw do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na: "Kompostowaniu odpadów biodegradowalnych Leżachów działka nr 689/5 Gmina [...]". W sprawie bezsporne jest – i sąd to ustalenie podziela – że wzmiankowane przedsięwzięcie położone jest na terenie Sien[...] iawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, utworzonego na mocy uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 23 października 2013 roku w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]). Podstawą ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu jest art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. 2015r. poz. 1651 ze zm., dalej w skrócie: "uop"; na dzień orzekania przez SKO obowiązywał publikator: Dz. U. 2013r. poz. 627 ze zm.), w myśl którego: "Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony." Stosując się do treści cytowanego przepisu Sejmik, w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały, na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu zakazano "realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) z wyłączeniem przedsięwzięć, o których mowa w art. 24 ust 3 ustawy o ochronie przyrody". Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko ustawa z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej w skrócie: "uśod") dzieli na dwie grupy, tj. na takie, które mogą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 1 uśod) oraz takie, które mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 2 uśod). Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dotyczy obu kategorii przedsięwzięć, tyle tylko, że w stosunku do przedsięwzięć, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 uśod, jego źródłem jest wydane w trybie art. 63 ust. 1 postanowienie. Jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, również wydaje postanowienie, w tym przedmiocie, tyle że na podstawie – art. 63 ust. 2 uśod. Jest to postanowienie niezaskarżalne. Wydanie postanowienia w trybie art. 63 ust. 2 uśod, jest dla organu wiążące, albowiem zobowiązuje go do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 85 uśod, stwierdzającej brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, przedsięwzięcie którego dotyczy decyzja Burmistrza z dnia [...] marca 2015 roku, stosownie do postanowień § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397 ze zm. – publikator na dzień orzekania przez SKO), należało sklasyfikować, jako takie, które może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Postanowieniem z dnia 16 lutego 2015 roku Burmistrz wydał postanowienie "o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko". Kluczowe w niniejszej sprawie było więc ustalenie, czy wobec lokalizacji przedsięwzięcia na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i wobec treści § 3 uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia 23 października 2013 roku, Burmistrz mógł wydać postanowienie z dnia 16 lutego 2015 roku i w konsekwencji decyzję z dnia [...] marca 2015 roku. Na okoliczność tę konsekwentnie zawracał uwagę GDOŚ zarówno w podaniu o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] maja 2015 roku, znak: [...], jak i w odwołaniu od decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2015 roku, znak: [...]. Zarówno w decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] grudnia 2015 roku, jak i w decyzji zaskarżonej z dnia [...] stycznia 2016 roku, znak: [...], SKO w ogóle się do tych kwestii nie odniosło, czym w ocenie Sądu, naruszyło art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016r. poz. 23 ze zm.). W uzasadnieniu swoich decyzji SKO eksponowało brak związania postanowieniami uzgodnieniowymi, wydanymi w trybie art. 64 ust. 1 pkt. 1 i 2 uśod. Sąd z tym stanowiskiem się zgadza, tyle że brak związania opinią Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie odnosi się do sytuacji, gdy organ ten w swojej opinii zwraca uwagę na naruszenie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Jeżeli więc RDOŚ komunikuje, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika z przepisów prawa, to owszem, Burmistrz tym stanowiskiem związany nie był, ale nie oznacza to, że jeżeli faktycznie taki obowiązek z przepisów prawa wynika, to Burmistrz nie był zobowiązany go zrealizować. Rozstrzygnięcie, czy taki obowiązek faktycznie wynika z przepisów prawa oraz jakiego charakteru wadliwością jest dotknięta decyzja Burmistrza w razie pozytywnej weryfikacji tego zagadnienia, powinno być podstawą ustaleń i ocen SKO w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Ewentualny brak tych ustaleń i ocen przesądzałby niewątpliwie o wadliwości decyzji SKO z dnia [...] maja 2015 roku, znak: [...], nie wykluczając wady, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] maja 2015 roku, znak: [...] GDOŚ w sposób jasny i precyzyjny podał, że w jego ocenie decyzja ta narusza art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa poprzez jego niezastosowanie. Wskazał dalej, że SKO powinno było stwierdzić nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2015 roku w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, albowiem obowiązek przeprowadzenia takiej oceny wynikał wprost z § 3 ust. 1 pkt 1 wydanej na podstawie art. 23 ust. 2 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 23 października 2013. W swoich decyzjach z dnia [...] grudnia 2015 roku oraz z dnia [...] stycznia 2016 roku, SKO nie odniosło się do przedmiotowych kwestii, nie rozstrzygając tym samym o podstawowym zarzucie, jaki GDOŚ sformułował wobec decyzji tego organu z dnia [...] maja 2015 roku, znak: [...], a który mógł uzasadniać stwierdzenie nieważności tej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę SKO uwzględni wyżej opisane kwestie i dokona ustaleń i ocen niezbędnych do rozstrzygnięcia zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2015 roku. SKO uwzględni przy tym, że przedsięwzięcie, którego dotyczy decyzja Burmistrza z dnia [...] marca 2015 roku, znak: [...], planowane jest na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, na którym, stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia 23 października 2013 roku, ustanowiono zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z wyłączeniem przedsięwzięć, o których mowa w art. 24 ust 3 ustawy o ochronie przyrody. Wynika z powyższego, że ogólny zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie dotyczy takiej inwestycji, dla której przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu - art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Poprzez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, należy zaś rozumieć postępowanie obejmujące w szczególności: a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu – art. 3 ust. 1 pkt 8 uśod. Możliwość realizacji inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, planowanej w obszarze chronionego krajobrazu uzależniona jest zatem, po pierwsze, od przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko, a po drugie, od ustalenia, że nie będzie ono miało negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu – kwestią tą zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2014 roku, sygn. II OSK 897/13. Mając całość powyższego na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 i 135 uchylił w całości zarówno decyzję zaskarżoną, jak i decyzję ją poprzedzającą. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ppsa.