II SA/Rz 35/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Przemyślu na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] uchylająca decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] zobowiązującą M. M., obywatelkę U. do opuszczenia terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w terminie do dnia 13 lipca 2009 r. i orzekającą o odmowie zobowiązania tej cudzoziemki do opuszczenia terytorium RP. W podstawie prawnej organ wskazał art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 98 ust. 2, art. 97 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. O cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r. nr 234, poz. 1694 ze zm.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Prokuratura Okręgowa przedstawiła M. M. zarzut nielegalnego przekroczenia granicy z Polski na Ukrainę w dniu 26 marca 2008 r. w drogowym przejściu granicznym w K., działając wspólnie z innymi osobami, o czym został powiadomiony Komendant Oddziału Straży Granicznej. Po wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie organ ustalił, że w.w. cudzoziemka w dniu 31 sierpnia 2007 r. wjechała na terytorium Polski przez przejście graniczne w M. z możliwością pobytu przez okres 30 dni z uwagi na posiadanie krótkoterminowej wizy. W dniu 26 marca 2008 r. podróżując samochodem marki P. wbrew obowiązującym przepisom prawa przekroczyła granicę państwa z Polski na Ukrainę, omijając polską odprawę graniczną na wyjazd. Po wyjeździe na Ukrainie otrzymała nowy paszport, w którym Konsul RP we Lwowie w dniu 24 lipca 2008 r. zamieścił jej polską wizę pobytową długoterminową. Cudzoziemka kolejno otrzymywała wizy krótkoterminową i długoterminową, na podstawie tej ostatniej wjechała do RP w dniu 10 lipca 2009 r. i w tym dniu została zatrzymana przez funkcjonariuszy Straży Granicznej w M. i doprowadzona do Prokuratury Okręgowej. M. M. przesłuchiwana w postępowaniu administracyjnym, wyjaśniła, że wyjechała z Polski, w celu uniknięcia negatywnych konsekwencji związanych z nielegalnym pobytem w Polsce. Komendant Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., opisaną na wstępie zobowiązał M. M. do opuszczenia terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w terminie do dnia 13 lipca 2009 r. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę na skutki wydania takiej decyzji tj. umieszczenie danych cudzoziemca w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Polski jest niepożądany. W ocenie organu nie można uznać za bezprzedmiotowe rozpoznawanie sprawy co do której okoliczności do wydalenia wystąpiły podczas poprzedniego pobytu. Komendant wskazał, że w sprawie niniejszej wystąpiły przesłanki z art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, gdyż M. M. w dniu 26 marca 2008 r. przekroczyła nielegalnie granicę z Polski na Ukrainę. Organ wyjaśnił, że decyzję taką można wydać w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, że cudzoziemiec dobrowolnie wykona tę decyzję, co miało miejsce w tej sprawie. Wskazał, że decyzja zobowiązująca do opuszczenia Terytorium Polski, o której mowa w art. 97 ust. 1 powyższej ustawy nie jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego i należy ją traktować jako rodzaj środka mniej uciążliwego. W takiej sytuacji Komendant może w ramach swojej kompetencji wydać taką decyzję, albo wystąpić do Wojewody z wnioskiem o wydalenie cudzoziemca. W tym przypadku zastosowano łagodniejszy środek powodujący, że dane cudzoziemca na podstawie art. 128 ust. 1 pkt 2 tej ustawy zostaną umieszczone tylko na okres 1 roku w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Polski jest niepożądany. W konkluzji Komendant wskazał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły żadne z negatywnych przesłanek uniemożliwiających wydanie lub wykonanie tej decyzji. Odwołanie od tej decyzji złożyła M. M. wnosząc o "odwołanie" zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu odwołująca podniosła, że jest w wieku 46 lat, posiada dwójkę dzieci i jest w ciężkiej sytuacji finansowej. W związku z tym postanowiła zadbać o los swojej rodziny próbując szukać pracy na terenie Polski, wskazując, że była tu kilkakrotnie. Podała, że znalazła w końcu pracę na terenie RP i była zatrudniona w 2008 r. Wyjaśniła dalej, że przekraczając granicę Polski była pewna, że "robi wszystko zgodnie z prawem". Następnie otrzymując nowe zezwolenie na pracę na rok wróciła do Polski i wtedy spotkała ją "przykra sprawa, która nie była spowodowana z jej winy". Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. opisaną na wstępie uchylił decyzję I instancji w całości i odmówił zobowiązania M. M. do opuszczenia terytorium RP. W uzasadnieniu wskazał, że materialno-prawną podstawą decyzji I instancji jest art. 97 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach. Zwrócił uwagę, że M. M. już po opuszczeniu w dniu 26 marca 2008 r. terytorium Polski uzyskiwała wizy wydane przez Konsula RP we Lwowie, na podstawie których przekraczała kilkakrotnie granice Polski. Powołując się na art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy Wojewoda wyjaśnił, że wydanie przedmiotowej decyzji ma zastosowanie tylko w przypadkach, gdy okoliczność będąca podstawą zobowiązania cudzoziemca do opuszczenia terytorium Polski ma miejsce i zaistniała podczas ostatniego pobytu cudzoziemca w Polsce. W ocenie organu wydanie przedmiotowej decyzji, gdy powyższe zdarzenie określone w art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy miało miejsce w przeszłości, przed ostatnim wjazdem cudzoziemca do Polski byłoby nie sankcją administracyjną, ale de facto sankcją karną za naruszenie w przeszłości obowiązującego w tym zakresie porządku prawnego. Przekroczenie przez cudzoziemkę w dniu 26 marca 2008 r. granicy z Polski na Ukrainę (kwalifikujące się jako przestępstwo z art. 264 § 2 kodeksu karnego), nie może stanowić w chwili obecnej podstaw do zastosowania wobec niej sankcji administracyjnej. Nie przesądza to, że uniknie ona ewentualnej odpowiedzialności za dopuszczenie się tego czynu na drodze postępowania karnego. Reasumując Wojewoda wskażując na art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy wyjaśnił, że może on mieć zastosowanie tylko w przypadku, gdy okoliczność określona tym przepisem miała miejsce podczas ostatniego wjazdu i pobytu cudzoziemca na terytorium RP. Przepis ten nie może być podstawą do zdarzeń mających miejsce przed ostatnim wjazdem i podczas poprzednich pobytów cudzoziemca na terytorium RP. Na skutek wydania zaskarżonej decyzji, dane M. M. nie zostaną umieszczone w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany, jednakże istnieje możliwość umieszczenia danych cudzoziemki w przedmiotowym wykazie w wyniku zakończenia postępowania karnego. Prokurator Okręgowy zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu, zawężającej czasookres jego stosowania wobec cudzoziemców nielegalnie przekraczających granicę RP oraz naruszenie art. 7 k.p.a. z uwagi na nieuwzględnienie interesu społecznego przy rozstrzygnięciu sprawy. W uzasadnieniu nie zgodził się z argumentacją prezentowaną przez organ II instancji, podając, że stanowi nadużycie interpretacyjne przepisu, poprzez przyjęcie tezy, że niemożliwe jest zastosowanie omawianego przepisu i wynikających z niego sankcji w przypadku, gdy okoliczność w nim określona miałaby miejsce podczas wcześniejszych pobytów cudzoziemca na terytorium RP. Wobec czego zaskarżoną decyzję uznał za niesłuszną, gdyż zapadła z rażącym naruszeniem art. 88 ust. 1 pkt 6. cyt. ustawy, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a także naruszeniem art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego w rozstrzyganej sprawie. W ocenie skarżącego, pozostałe argumenty wyrażone w uzasadnieniu decyzji objętej skargą, dotyczące uzyskania kolejnych wiz przez obcokrajowca, pozwoleń na pracę, nie mają znaczenia dla ustalenia zaistnienia przesłanki stanowiącej podstawę do wydalenia bądź podjęcia przez organ administracji decyzji o zobowiązaniu do opuszczenia terytorium RP. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał się na treść wyroku WSA w Łodzi z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 537/07, LEX nr 357487. Konkludując prokurator zwrócił uwagę na precedens polegający na niemożności stosowania sankcji administracyjnej wobec naruszających przepisy prawa polskiego obcokrajowców, o ile uda im się uniknąć ujawnienia naruszenia tych przepisów w odpowiednim czasie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., określanej dalej jako P.p.s.a.), wskazując, że skarga została wniesiona przez niewłaściwego prokuratora, alternatywnie organ wniósł o oddalenie skargi jako nie zasługującej na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd zobligowany jest do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 powyższej ustawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy odnieść się do wniosku Wojewody żądającego odrzucenia skargi ze względu na brak właściwości organu wnoszącego skargę. Trafne jest stanowisko Wojewody, że właściwość tego organu należy ustalić w oparciu o przepisy regulujące wewnętrzny sposób urzędowania jednostek prokuratury. W tej materii należy odwołać się do wskazanego przez Wojewodę § 285 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 sierpnia 2007 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek prokuratury (Dz. U. Nr 169, poz. 1189 ze zm.), gdyż w chwili wnoszenia skargi przepis ten regulował właściwość prokuratora do wstępowania w sprawie administracyjnej i sądowoadministracyjnej. W świetle tej regulacji sprawy z zakresu wskazanych postępowań należą do prokuratora rejonowego lub okręgowego, w okręgu którego powinno być wszczęte postępowanie. Przyjąć należy, że § 286 powyższego rozporządzenia wskazuje na postępowanie administracyjne, będące podstawą dalszych działań prokuratora. W sprawie będącej przedmiotem skargi takie postępowanie wszczęto w okręgu właściwym dla działania Prokuratora Okręgowego w Przemyślu. Zatem to postępowanie warunkuje właściwość prokuratora wnoszącego skargę. W chwili orzekania właściwość Prokuratora Okręgowego w Przemyślu również nie uległa zmianie. W § 383 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 marca 2010 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 49, poz. 296) reguła wynikająca z wcześniejszej regulacji została potwierdzona. Z tego powodu skarga nie mogła podlegać odrzuceniu. Słuszne jest stanowisko skarżącego, iż Wojewoda naruszył art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach. Po myśli tego przepisu cudzoziemcowi wydaje się decyzję o wydaleniu z terytorium RP, jeżeli niezgodnie z przepisami przekroczył lub usiłował przekroczyć granicę. Uregulowanie to nie wiąże wydania decyzji o wydaleniu z konkretnym czasem przekroczenia granicy. Zdaniem Sądu przepis ten ma natomiast zastosowanie do każdego przypadku, jeżeli zostanie ustalone, że cudzoziemiec przekraczając granicę RP przekroczył ją niezgodnie z przepisami. Przy czym dla dokonania takiej oceny nie ma znaczenia to, że po nielegalnym przekroczeniu granicy cudzoziemiec dokonywał później przekroczeń legalnych. Nie można bowiem przyjąć, że sankcja wydalenia z terytorium RP może mieć tylko odniesienie do cudzoziemców, którzy w sposób nielegalny dokonali ostatniego przekroczenia granicy tzn. tego, w związku z którym wszczęto postępowanie o wydalenie. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie również w doktrynie, która nie wiąże stosowania powołanego przepisu z czasem przekroczenia granicy (zob. Prawo o cudzoziemcach, Komentarz J. Chlebnego, W-wa 2006 r., s. 207). Zastosowanie art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach skutkuje koniecznością zobowiązania cudzoziemca do opuszczenia terytorium RP, jeżeli ta osoba przekroczyła nielegalnie granicę. Jest to swoista sankcja za nielegalne przekroczenie granicy, jednak w ocenie Sądu dopuszczalna ze względu na potrzebę ochrony legalności obrotu międzynarodowego. Podkreślenia wymaga, że zbieg tej dolegliwości z sankcją karną, która może być orzekana w takich przypadkach, nie stanowi podstawy do przyjęcia innego sposobu rozumienia treści art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy. W tym znaczeniu należy przyjąć, że stanowisko prezentowane przez Wojewodę [...] narusza obowiązujące przepisy. Sąd nie zgodził się z zarzutem naruszenia przez decyzję wydaną w pierwszej instancji art. 97 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, polegającego na zobowiązaniu cudzoziemki do opuszczenia terytorium RP wciągu 7 dni. Stanowisko Wojewody wskazujące na możliwość takiego orzekania dopiero po 1 stycznia 2009 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji ustawy o cudzoziemcach z dnia 24 października 2008 r. (Dz. U. nr 216, poz. 1367), jest nietrafne. Wskazanie tej podstawy prawnej w decyzji Komendanta OSG nie stanowi naruszenia zasady lex retro non agit. W chwili orzekania przez ten organ obowiązywał znowelizowany przepis art. 97 ust. 1 ustawy, który dopuszczał zobowiązanie cudzoziemca do opuszczenia terytorium RP także w sytuacji, gdy w stosunku do tej osoby zapadła decyzja wydana na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda rozpozna odwołanie M. M., mając na uwadze zalecenia Sądu, co do sposobu rozumienia treści art. 88 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 97 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Z tych przyczyn i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a cytowanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.