II SA/Rz 35/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] września 2010 roku, nr [...] Wójt Gminy odmówił przyznania B. K. zasiłku celowego na odtworzenie gospodarstwa domowego uszkodzonego w wyniku zdarzenia losowego - powodzi w czerwcu 2010 r. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 106 ust. 1 i 4 w związku z art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.; dalej ups). Organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] czerwca 2010 roku, nr [...] B. K. otrzymała pomoc w maksymalnej wysokości 6000 złotych w związku z zalaniem jej budynku mieszkalnego położonego w S. podczas powodzi w maju 2010 roku. W nowym wniosku, w którym zwróciła się o przyznanie zasiłku celowego na usunięcie szkód spowodowanych powodzią z czerwca 2010 roku wnioskująca nie powołała się na żadne nowe szkody powstałe w jej gospodarstwie domowym. Z treści przeprowadzonego na potrzeby postępowania wywiadu środowiskowego wynika, że po pierwszej fali powodziowej wnioskująca wraz z mężem posprzątała i uporządkowała dom. Nie zakupiła i nie dostała żadnego nowego sprzętu oraz urządzeń. B. K. we wniosku o pomoc w związku z czerwcową falą powodziową nie powołała jakichkolwiek okoliczności, które świadczyłyby, że poniosła jeszcze jakieś dodatkowe straty w sprzęcie gospodarstwa domowego lub środkach niezbędnych do życia. Konieczność ponownego usuwania skutków zalania domu, w ocenie organu, nie może zostać oceniona, jako dodatkowa strata, wykraczająca swym zakresem ponad szkodę wywołaną pierwszą falą powodziową. Organ podkreślił także, że wnioskująca otrzyma pomoc na pokrycie kosztów remontu oraz odbudowy budynku mieszkalnego w wysokości 100 tyś. zł. Uwzględniając wniesione od decyzji Wójta Gminy odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO), decyzją z dnia [...] października 2010 roku, nr [...] uchyliło to rozstrzygnięcie w całości i przyznało B. K. zasiłek celowy w wysokości 2000 zł. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej K.p.a.) oraz art. 40 ust. 1 i 3 ups. SKO jako zupełnie bezpodstawne uznało przyjęcie, że druga fala powodziowa nie wywarła żadnego wpływu na nieruchomość B. K. W ocenie SKO bezsporne jest, że druga powódź spowodowała ponowne zalanie nieruchomości, co utrwaliło poprzednie zniszczenia, zniweczyło wcześniej wykonana pracę zmierzającą do ich usunięcia, a ponadto wywołało dodatkowe szkody. Całość tych ustaleń dała SKO podstawę do wniosku, że B. K. spełnia określone w art. 40 ups przesłanki do przyznania zasiłku celowego. Określając jego wysokość na kwotę 2000 zł. SKO podało, że jest ona adekwatna do wykazanych przez wnioskującą szkód, jak również uwzględnia nieodpłatne pozyskanie przez nią przedmiotów, które uległy zniszczeniu oraz pomoc udzieloną na remont i odbudowę gospodarstwa domowego. Końcowo organ wyeksponował subsydiarny charakter zasiłku celowego. Z decyzją SKO nie zgodziła się B. K. i działając przez pełnomocnika - córkę – B. J. zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarżąca wywiodła, że zajmowana przez nią z mężem część domu stanowi własność jej córki i to ona otrzymała pomoc na remont i odbudowę zniszczonego gospodarstwa domowego. Skarżąca nigdy takiej pomocy nie otrzymała, stąd twierdzenia organu co do tej okoliczności nie są prawidłowe. Skarżąca w wyniku drugiej powodzi straciła nie tylko sprzęt, który udało się uratować podczas pierwszej powodzi, ale także meble i urządzenia otrzymane od darczyńców. Zniszczenia spowodowane powodzią do dnia dzisiejszego nie zostały usunięte, a szacunkowy koszt robót z tym związanych wynosi 50.299,00 zł. Powołane okoliczności - zdaniem skarżącej - dowodzą, że powinna ona otrzymać pomoc w maksymalnej wysokości, tj. w kwocie 6000 zł. Powołując się na analogiczne argumenty, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, SKO wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo organ podał, że twierdzenia skarżącej, jakoby podczas drugiej - czerwcowej - powodzi zniszczeniu uległ sprzęt gospodarstwa domowego pozostają w sprzeczności z jej oświadczeniem złożonym podczas wywiadu środowiskowego. SKO potwierdziło fakt otrzymania przez córkę skarżącej pomocy na remont i odbudowę zniszczonego gospodarstwa domowego w kwocie 100 tyś. zł., przy czym podało, że z posiadanych przez organ informacji wynika, że kwota ta nie została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem; córka wydatkowała ją na budowę nowego domu mieszkalnego przy ul. W. Wojewódzki Sad Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej i poprzedzającej ja decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 Ups); pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ups). W myśl art. 3 ust. 3 ups rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś ust. 4 cyt. przepisu stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 7 ups pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu: zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej (pkt 14); klęski żywiołowej lub ekologicznej (pkt 15). W sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 14 ups). Pomoc społeczna polega w szczególności na: 1) przyznawaniu i wypłacaniu przewidzianych ustawą świadczeń (art. 15 pkt 1 ups); świadczeniami z pomocy społecznej są m.in. świadczenia pieniężne, wśród nich zasiłek celowy (art. 36 pkt 1 lit. c ups). Zasiłek taki może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (art. 39 ust. 1 ups), zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ups). Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 ups). Przywołany przez orzekające w sprawie organy art. 40 ups stanowi, że: "1. Zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego; 2. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej; 3. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi". W literaturze wskazuje się, że art. 40 cyt. ustawy normuje szczególne zasady przyznania zasiłku celowego. Zasiłek ten, w wyjątkowych przypadkach, mogą otrzymać osoby lub rodziny przekraczające wymienione w ustawie kryteria dochodowe, jeśli poniosły one stratę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenie to jest niezależne od dochodów poszkodowanych osób i rodzin i może być przyznane bezzwrotnie. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu (por. I. Sierpowska, [w:] I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC, 2009, wyd. II). Z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego, jak również z dokumentacji wynika, że B. K. przed powodzią w maju 2010 r. zamieszkiwała z mężem, córką B. J. i jej rodziną w budynku położonym w S., ul. W. Skarżąca wraz z mężem i jej córka wraz ze swoją rodziną prowadzą odrębne gospodarstwa domowe i zajmują odpowiednio parter budynku i jego piętro. Skarżąca decyzją z dnia [...] 09.2010 r. otrzymała zasiłek celowy na odtworzenie gospodarstwa domowego uszkodzonego w wyniku powodzi w maju/czerwcu 2010 r. w wysokości 6.000 zł. Córka skarżącej B. J. otrzymała decyzją z dnia [...] 06.2010 r. otrzymała również zasiłek celowy na odtworzenie gospodarstwa domowego uszkodzonego w wyniku powodzi w maju 2010 r. w wysokości 6.000 zł. Objętą kontrolą Sądu decyzją 26.10.2010 r. B. K. otrzymała kolejny zasiłek celowy na odtworzenie gospodarstwa domowego uszkodzonego w wyniku powodzi w czerwcu 2010 r. w wysokości 2.000 zł. Organ wskazał, że wskazany zasiłek odzwierciedla nieodpłatne uzyskanie rzeczy, które uległy zniszczeniu, a także skalę już udzielonej pomocy. Podkreślono uznaniowy charakter rozstrzygnięcia oraz to, że pomoc ma być jedynie uzupełnieniem własnych zasobów i możliwości osób. SKO wskazało również iż pomoc społeczna nie jest formą odszkodowania za straty poniesione w wyniku powodzi. W ocenie Sądu decyzja o uchyleniu decyzji organu I instancji (odmawiającej przyznania zasiłku) i przyznaniu skarżącej zasiłku w kwocie 2.000 zł z tytułu powodzi w czerwcu 2010 r., jako wydana w granicach tzw. uznania administracyjnego, nie dowodzi naruszeń prawa. Niewątpliwie sytuacja finansowa i życiowa skarżącej jest trudna, dochód rodziny nie jest wysoki, trzeba jednak wziąć pod uwagę i to, że zasiłek celowy przyznany na podstawie art. 40 ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2005 r., I SA/Wa 1298/04, LEX nr 191791), nadto kontrola uznaniowych decyzji administracyjnych wydawanych z zakresu pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2010 r., I OSK 116/10, LEX nr 594935). Oceniając legalność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej pod kątem prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego, bo taki zarzut - naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. został postawiony w skardze, stwierdzić należy, że stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie - w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia - ustalony został prawidłowo. Owszem organ stwierdza, że skarżąca otrzymała zasiłek celowy na remont, a w aktach sprawy brak jest materiału dowodowego potwierdzającego ten fakt, jednak przedmiotem rozstrzygania w niniejszej sprawie nie jest kwestia zasiłku celowego na remont lecz zasiłku celowego na odtworzenie gospodarstwa domowego. Nie budzi wątpliwości, że występująca o zasiłek celowy doznała strat w wyniku powodzi w czerwcu 2010 r. Spełnione zatem zostały przesłanki z art. 40 ustawy o pomocy społecznej do przyznania jej zasiłku celowego. Wysokość przyznanej pomocy jest adekwatna do możliwości organu. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w dacie wydawania przez organy administracji rozstrzygnięć w niniejszej sprawie, wysokość zasiłków celowych dla ofiar powodzi z maja 2010 r. nie była określona w żadnym akcie prawnym, a w szczególności w ustawie z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz. U. Nr 123, poz. 835, ze zm.), która weszła w życie 9.07.2010 r. Decyzje podejmowane w tej kwestii rozstrzygane były zatem w ramach uznania administracyjnego. Sąd ponownie stwierdza, że wysokość przyznanej skarżącej kwoty była adekwatna do sytuacji i możliwości finansowych Wójta Gminy. Załatwiając sprawę skarżącej organ II instancji nie przekroczył zatem granic uznania administracyjnego, co wykazało w uzasadnieniu swojej decyzji. Podkreślenia również wymaga aprobata Sądu dla stwierdzenia podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że pomoc w postaci zasiłku celowego ma być jedynie uzupełnieniem własnych zasobów i możliwości osób i nie jest formą odszkodowania za straty poniesione w wyniku powodzi. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu określonym w art. 145 Ppsa. uzasadniającym jej uchylenie, Sąd skargę oddalił, w oparciu o art. 151 Ppsa.