II SA/Rz 351/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Krystyna Józefczyk Protokolant sekt. sąd. Aleksandra Baczyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, powołujące w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; w dacie orzekania Sądu obowiązuje tekst ogłoszony w Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej następnie "K.p.a." oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1, ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że działając na wniosek J. K. z dnia 21 czerwca 2012 r. Starosta [...] – decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] – odmówił wznowienia postępowania w sprawie budowy kan alizacji sanitarnej etap I i II w miejscowości B. oraz budowy kablowej linii światowodowej relacji B. – B., zakończonych ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r. znak: [...], decyzją z dnia [...] marca 1998 r. znak: [...] oraz decyzją z dnia [...] marca 1999 r. znak: [...]. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone w całości a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] z uwagi na naruszenia procesowe (niewłaściwa forma rozstrzygnięcia, prowadzenie postępowania wyjaśniającego pomimo braku wznowienia postępowania, brak ustalenia kwestii terminu złożenia wniosku o wznowienie). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] Starosta [...] ponownie odmówił wznowienia wymienionego wyżej postepowania, a akt ten został uchylony i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] z uwagi na brak należytego uzasadnienia, niezastosowanie się do wytycznych zawartych w postanowieniu Wojewody z dnia [...] września 2012 r. i rozstrzygnięcie jednym aktem kilku spraw administracyjnych. Następnie, postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego sieci sanitarnej I etap budowy w zakresie jak oznaczono na planie realizacyjnym oraz oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na dz. 127 i 128/1 w miejscowości B. oraz udzielenia pozwolenia na budowę sieci kanalizacyjnej sanitarnej I – etap budowy wraz z obiektami towarzyszącymi tj. przepompownia ścieków P1i P2/typ-[...]/wraz z przekroczeniem rzeki [...] oraz potoku "[....]" w miejscowości B. woj. [...], wydanej dla Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w [...], zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. znak: [...]. Również i to rozstrzygnięcie organu I instancji zostało uchylone – postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] – a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania celem ustalenia kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Wymienionym wyżej postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Starosta [...] odmówił po raz kolejny wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [....] grudnia 1994 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego sieci sanitarnej I-etap budowy oraz oczyszczalni ścieków na działkach nr 127 i 128/1 oraz pozwolenia na budowę sieci kanalizacyjnej sanitarnej I-etap wraz z obiektami towarzyszącymi w obrębie działki nr 78/15 w B. Organ uznał, że J. K. nie zachował przewidzianego w art. 148 § 2 K.p.a. terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Powyższy akt został sprostowany postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] celem prawidłowego oznaczenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. J. K. złożył na nie zażalenie, podkreślając, że zachował wymagany ustawą termin, którego uchybienie zarzuca mu organ. Wymieniony zakwestionował także uznanie za stronę K. K. w sytuacji, gdy nie przysługuje jej ten przymiot. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] lipca 2016 r. Zdaniem organu, stanowisko Starosty [...] jest prawidłowe, bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego niezbicie wynika, że o decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], której sprawa niniejsza dotyczy, J. K. dowiedział się z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] z dnia 18 kwietnia 2012 r. nr [...], [....], które otrzymał dnia 24 kwietnia 2012 r. W przedmiotowym piśmie organ nadzoru budowlanego poinformował, że sieć kanalizacji sanitarnej na działce nr 78/15 w Birczy została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 1994 r. znak: [...] i decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] marca 1998 r. znak: [...]. Wojewoda podkreślił, że fakt dowiedzenia się o wskazanych wyżej decyzjach właśnie z pisma PINB w [...] z dnia 18 kwietnia 2012 r. potwierdził ponadto sam zainteresowany w piśmie z dnia 2 maja 2013 r. To ostatnie stanowi odpowiedź na wystąpienie Starosty [...] z 15 kwietnia 2013 r. dotyczące wskazania przez stronę daty powzięcia wiedzy o przedmiotowej decyzji. Skoro więc J. K. dowiedział się o decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r. w dniu 24 kwietnia 2012r., a podanie o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją złożył w dniu 26 czerwca 2012 r., to uchybił w ten sposób miesięcznemu terminowi przewidzianemu w art. 148 § 2 K.p.a. dla sytuacji, gdy podstawą wznowienia był brak udziału strony w postępowaniu, a której to podstawy składający zażalenie nie kwestionował. Wojewoda uznał za niezasadne twierdzenie J. K., że jednomiesięczny termin z art. 148 § 2 K.p.a. należy liczyć od dnia 15 czerwca 2012 r. tj. doręczenia mu pisma PINB w [...] z dnia 12 czerwca 2012 r. nr [...], [...], [...], bowiem jest to wydane na podstawie art. 66 § 1 K.p.a. pismo informujące o kwestiach formalnych i nie zawierające podstawowych danych o rozstrzygnięciu, w sprawie której strona domaga się wznowienia postępowania, pozwalających go zidentyfikować, w przeciwieństwie do pisma z dnia 18 kwietnia 2012 r. W ocenie organu II instancji, fakt zawiadomienia o konieczności wystąpienia odrębnym wnioskiem dotyczącym wznowienia postępowania pozostaje bez znaczenia prawnego dla oceny zachowania miesięcznego terminu do wniesienia takiego podania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., który biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że zaistniałe w warunkach niniejszej sprawy uchybienie terminu jest przesłanką negatywną do wznowienia postępowania, co oznacza, że postępowanie takie nie może zostać wszczęte. Odnosząc się natomiast do kwestii doręczenia korespondencji w sprawie K. K., organ wskazał, że działanie to nie stanowi przekroczenia granic posiadanych uprawnień w stopniu dyskwalifikującym zakwestionowane postanowienie. J. K. zaskarżył postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, podkreślając, że dotrzymał termin z art. 148 § 2 K.p.a., bowiem wiedzę o decyzji z [...] grudnia 1994 r. uzyskał dopiero z pisma PINB w [...] z dnia 12 czerwca 2012 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zarzucane przez stronę omyłki w znakowaniu i symbolach spraw pozostały bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Zapewnienie zaś udziału w sprawie K. K. nie było błędem w sytuacji, gdy wraz ze skarżącym jest ona od 10 marca 1999 r. użytkownikiem wieczystym części działki nr 78/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", postanowienia, na które służy zażalenie stanowią jeden z przejawów działalności organów administracji publicznej podlegający sądowej kontroli. Kryterium tej kontroli to zgodność z prawem, co wynika wprost z brzmienia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.). Uchyleniem zaskarżonego postanowienia skutkuje – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1lit. a- c P.p.s.a. – stwierdzenie naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy też inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badając legalność postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymującego w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Sąd nie stwierdził, by obarczone one były którąkolwiek z wymienionych wyżej wad. Dlatego też skarga musiała zostać oddalona. Wskazanym postanowieniem z dnia 15 lipca 2016 r. organ I instancji odmówił – na skutek wniosku J. K. – wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. znak: [...] dotyczącej zatwierdzenia planu realizacyjnego sieci sanitarnej I-etap budowy oraz oczyszczalni ścieków na działkach nr 127 i 128/1 oraz pozwolenia na budowę sieci kanalizacyjnej sanitarnej I-etap wraz z obiektami towarzyszącymi w obrębie działki nr 78/15 w B. Powodem powyższego było przyjęcie, że strona nie dochowała ustawowego terminu na złożenie takiego wniosku. Termin ten wynika tymczasem z treści art. 148 K.p.a. Przepis ten stanowi w § 1, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wedle natomiast § 2 tego przepisu, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (tj. niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Brzmienie tych regulacji nie zostawia wątpliwości co do tego, że jedną z podstawowych okoliczności, którą organ powinien zbadać w wypadku wpłynięcia do niego wniosku o wznowienie danego postępowania administracyjnego jest to, czy żądanie wniesiono z zachowaniem wskazanego terminu. Uchybienie terminowi musi powodować wydanie przez organ – w oparciu o art. 149 § 3 K.p.a. – postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Wszczęcie natomiast postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, jest rażącym naruszeniem prawa. Stoi bowiem w oczywistej sprzeczności z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 K.p.a. Należy jeszcze podkreślić, że przy obliczaniu biegu terminu do złożenia podania o wznowienie istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi taka informacja (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.03.2006 r. II OSK 622/05). Mając zatem na uwadze zarówno wskazane wyżej unormowania prawne, jak i okoliczności faktyczne niniejszej sprawy należało uznać, że stanowisko rozpoznających ją organów jest jak najbardziej słuszne. Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 26 czerwca 2012 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek J. K. o wznowienie postępowania m. in. dotyczącego pozwolenia na budowę sieci kanalizacyjnej przebiegającej przez działkę nr 78/15. Strona podkreśliła, że rozstrzygnięcie to zostało wydane bez jej wiedzy i zgody. W takiej sytuacji zasadnie Starosta przyjął, że podaną przez wnioskodawcę podstawą wznowienia jest brak jego udziału w postępowaniu dotyczącym przedmiotowego pozwolenia na budowę, a więc przyczyna przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., czego zresztą J. K. nie zakwestionował w toku postępowania; przeciwnie podstawę taką wyraźnie potwierdził w oświadczeniu złożonym do protokołu przesłuchania w organie odwoławczym w dniu 28 lutego 2014r. W przedmiotowym wniosku wymieniony powołał się na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] z dnia 12 czerwca 2012 r. nr [...], [...], [...], doręczone mu dnia 15 czerwca 2012 r. W piśmie tym organ nadzoru budowlanego poinformował J. K., że w związku z tym, iż dnia 29 maja 2012 r. (data wpływu do organu) zwrócił się on w kilku różnych sprawach podlegających załatwieniu przez różne podmioty, to w jednej w tych spraw, a mianowicie dotyczącej wznowienia postępowania odnoszącego się do pozwolenia na budowę sieci kanalizacyjnej na działce nr 78/15 w B., winien wnieść odrębne podanie do właściwego organu administracji tj. do Starosty [...]. Skarżący za datę początku biegu terminu do złożenia podania o wznowienie wymienionego wyżej postępowania przyjmuje dzień doręczenia mu wskazanego pisma PINB w [...] z dnia 12 czerwca 2012 r., co miało miejsce 15 czerwca 2012 r. Starosta [...], jak i Wojewoda [...] nie podzielają jednak tego stanowiska. Powołują się bowiem na wcześniejsze pismo PINB w [...], wystosowane do J. K. dnia 18 kwietnia 2012 r. nr [....], [...], w którym organ ten podał (odpowiadając na pismo wymienionego z dnia 5 stycznia 2012 r.), że Gmina [...] zrealizowała na działce nr 78/15 w B. inwestycję w postaci budowy sieci kanalizacji sanitarnej, co nastąpiło w oparciu o decyzję – pozwolenie na budowę wydaną przez Urząd Rejonowy w [...] dnia [...] grudnia 1994 r. znak: [...] oraz decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. Zdaniem rozpoznających niniejszą sprawę organów, to właśnie datę doręczenia tego ostatniego pisma organu nadzoru budowlanego tzn. z dnia 18 kwietnia 2012 r., co nastąpiło w dniu 24 kwietnia 2012 r., należy uznać za stanowiącą początek biegu trzydziestodniowego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powołaną wyżej decyzją z [...] grudnia 1994 r. W ocenie Sądu, pogląd organów jest słuszny. Jak wyżej zaznaczono, w sytuacji, gdy podstawą wznowienia jest niezawiniony przez stronę brak jej udziału w danym postępowaniu, termin trzydziestu dni na złożenie podania o wznowienie takiego postępowania biegnie od daty, kiedy strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 K.p.a.). Chodzi tutaj o sytuację, gdy uzyskała ona informację, iż konkretna decyzja tj. o określonym rozstrzygnięciu została podjęta. Wobec powyższego nie może budzić wątpliwości, że wiedzę o wydaniu przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [....] decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r. J. K. uzyskał dnia 24 kwietnia 2012 r., kiedy to doręczono mu pismo PINB w [...] datowane 18 kwietnia 2012 r. Wskazywało ono bowiem wyraźnie na fakt wydania kwestionowanego następnie przez wymienionego rozstrzygnięcia. Słusznie w takiej sytuacji stwierdziły organy, że początkiem biegu terminu z art. 148 § 2 K.p.a. nie może być dzień 15 czerwca 2012r., kiedy skarżący otrzymał pismo PINB w [...] z dnia 12 czerwca 2012 r. Nie zawierało ono bowiem dostatecznych danych umożliwiających identyfikację decyzji, której sprawa dotyczy. Podawało ono bowiem tylko, że pozwolenie na budowę sieci kanalizacyjnej wydał Starosta [...], lecz nie wskazywało ani daty ani numeru tego aktu. Poza tym, było to już kolejne pismo, w którym PINB w [...] udzielił skarżącemu informacji o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej sieci. Wcześniej już bowiem tj. we wskazanym wyżej piśmie z dnia 18 kwietnia 2012 r. poinformował wymienionego o tym fakcie, wskazując wówczas zarówno organ, który decyzję wydał, jak i jej datę oraz znak sprawy, co umożliwiało identyfikację rozstrzygnięcia. Zasadnym jest w takich okolicznościach przyjęcie jako początku biegu terminu z art. 148 § 2 K.p.a. najwcześniejszej daty, w której J. K. uzyskał wiedzę o rozstrzygnięciu kończącym postępowanie, w którym nie brał on udziału. Instytucja wznowienia postępowania ma charakter wyjątkowy, stanowiąc odstępstwo od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art.16 K.p.a.). Dlatego też regulacje odnoszące się do niej należy interpretować w sposób ścisły tak, by nie wzruszać niezasadnie uregulowanych już w przeszłości stosunków prawnych. Trzeba ponadto podkreślić, że Starosta [...] - w piśmie z dnia 15 kwietnia 2013 r. – zapytał J. K. o datę, w której powziął on wiadomość o decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. W odpowiedzi na powyższe skarżący jako taką datę wskazał 24 kwietnia 2012 r., a zatem dzień, w którym doręczono mu pismo PINB w [...] z 18 kwietnia 2012 r. Dopiero później odstąpił od swojego twierdzenia. Słusznie także organy przyjęły w niniejszej sprawie, że nawet gdyby uznać, że wnioskiem o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie jest skierowane do PINB w [...] pismo J. K. z dnia 28 maja 2012 r. (wpłynęło do organu 29 maja 2012 r.), to także i ono nie zostało złożone w trzydziestodniowym terminie, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a., liczonym od dnia 24 kwietnia 2012 r. Nie można także jako początkującego bieg tego terminu przyjąć – jak zaznaczono w skardze - daty doręczenia skarżącemu pisma PINB w [...] z dnia 12 czerwca 2012 r. nr [....], w którym organ ten wyjaśnił kwestię budowy na działce nr 78/15 w B. sieci światłowodowej, czego dotyczyła inna decyzja niż ta, którą strona zamierzała wzruszyć w drodze wznowienia postępowania w sprawie niniejszej tj. decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 1999 r. znak: [...]. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że termin trzydziestu dni na złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. zaczął biec dnia 24 kwietnia 2012 r. i upłynął bezskutecznie z dniem 24 maja 2012 r. Tymczasem z wnioskiem o wznowienie tego postępowania J. K. wystąpił dnia 21 czerwca 2012 r., a zatem bez wątpienia po upływie wskazanego wyżej terminu. Koniecznym w takiej sytuacji było wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postepowania, co Starosta [....] uczynił, a jego rozstrzygnięcie jako właściwe utrzymał w mocy Wojewoda Podkarpacki. Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnego – zdaniem strony – zapewnienia udziału w niniejszym postępowaniu K. K. Sąd stwierdza, że trudno go uznać za uzasadniony w sytuacji, gdy ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że wymieniona, tak jak i skarżący, jest użytkownikiem wieczystym działki nr 78/15 Stąd złożona skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.